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“治河即所以保漕”?——清代黄河治理的政治意蕴探析

——清代黄河治理的政治意蕴探析
发布日期:2018-12-29 原文刊于:

  “治河即所以保漕”?——清代黄河治理的政治意蕴探析 

  贾国静 

  摘要:清代高度重视黄河治理,不仅拨付巨额帑金,还置河督、设厅汛、创体制,表现出一种前所未有的干预力度。以往研究多认为原因主要在于清承明制,“治河即所以保漕”,而事实远不止此。不可否认,在以内河水运为先的时代,只要政治中心在北、经济中心在南这一格局不变,保障漕运即为治河的重要使命,何况清初黄河泛滥为患深重。但与此同时,在立足未稳、形势复杂的情况下,清帝还将治河纳入了建构政权合法性的战略工程之中,救灾捍患、廑念民生、祭拜大禹陵、封典河神以及探寻河源等,均为接续治统的重要考量。至清中期,尽管河难治官难选,河务问题重重,清帝仍积极探索,竭力“事河”,其原因除了“保漕”,尚有延续惯性、恪守祖宗“家法”的考虑。由此,作为清代最具雄心的工程之一,黄河治理不只是水利工程,更成为关涉甚重的国家政治工程,彰显着清代的政治文化传统。 

  关键词:清代 黄河治理 保障漕运 政权合法性 祖宗“家法” 

  引言 

  对于清代的黄河治理,侯仁之指出:“河督之设,虽以治河为名,实以保运为主,而河乃终不得治。”孟森亦曾言“元明以来,建都在北,而粮从南来,运道独恃一水。运河绝黄河而北,故治河必先顾运”,意即清如元明两代治河之主要目的在于保障漕运。即便关于黄河史的专门性研究亦作类似判断。岑仲勉在《黄河变迁史》中谈到:“清人的治河技术,无疑比明人较为考究,较为周密;但从大体上来讲,方略依然墨守着明人的成规——治河必须顾运,并没有什么新的发掘。”国外史学界对这一问题的认识与此相类。20世纪50年代,胡昌度在《清代的黄河管理》一文中强调清代治河的目的在于保障漕运,甚至将清代的黄河管理体系视为漕运的副产品。此后,相关研究在涉及这一问题时大体沿循该观点,比如查尔斯·格里尔的《中国黄河流域的水治理》和兰德尔·道奇的《降服巨龙:中华帝国晚期的儒学专家与黄河》。 

  上述研究大体均认为清人继承明制,“治河即所以保漕”。原因大致有四:第一,囿于传统政治史研究范式,认为封建帝王的施政目的在于满足统治阶级的直接需求;第二,局限于“清承明制”这一传统逻辑认识,将问题笼而统之,认为只要政治中心在北、经济中心在南这一格局不变,保障漕运即为治河的重要使命;第三,由于研究旨趣所在,未将治河这一具体论题放在特定的时代背景中进行考察与比较,对中国传统之治水政治以及清代治河之特点未作深究;第四,的确有治河意在保漕的相关史料记载,如首任河督杨方兴言,“元明以迄我朝,东南漕运由清口至董口二百余里,必藉黄为转输,是治河即所以治漕”;再如《清仁宗实录》中载“是此时,治河即所以治漕,不可稍有稽缓”,“治河即以通漕,其事本一贯也”。 

  诚然,近年学界对于传统政治史研究已作反思并取得了相当成就,但在一些具体论题上仍未真正实现突破也是不争的事实,对清代治河的探讨就是一个明证。本来,在有着几千年农业文明传统的国度,黄河治理与国家政治之间的关系密切而悠久。也就是说,作为一个奠基于黄河流域的农业大国,黄河治理乃安邦定国的应有之义,无需由具体的事务引起。早在上古时期,大禹因治水而得天下的传说就是很好的证明。春秋战国时期,诸侯争霸,各诸侯国在重视发展水利事业以增强国力的同时,以水为兵亦成为常态,黄河往往变成诸侯争夺的重要战略资源;宋金时期,多个政权对峙更迭,基于地缘政治的考虑,最高统治者极为重视治河,除试图以黄河为屏障外,也有以水为兵这一考虑。到了元明清时期,由于国家政治中心北迁打破了原有格局,以内河水运为先赋予了黄河治理更丰富的政治意涵,保障漕运畅通成为其中的必有之义;若细加考察与比较还可发现,清代对黄河治理的认知及实践与明代也有了明显不同。遗憾的是,长期以来,或为“治河即所以保漕”这一观点所笼统解释,或因研究旨趣所在而遭忽视。 

  本文不揣浅陋,拟在反思“治河即所以保漕”这一传统观点的同时,将清代的黄河治理放在特定的时代背景中进行考察,不仅厘析具体实践,更重视探究实践背后的深层考量,以揭示治河在保障漕运之外更为丰富的政治意涵。不当之处,请方家指正。 

  一、 元明清三代治河力度之比较 

  作为一个古老的农业大国,中国历朝历代均非常重视黄河治理,相较之下,元明清时期的重视程度明显加大。由于这一时期国家政治经济格局的改变,如何便捷有效地沟通已南移至长江流域的经济中心与北迁的京畿政治中心,成为亟需解决但颇为棘手的问题。据冀朝鼎考察:“在对皇帝的各个奏折中,曾反复被提到过的关于基本经济区与政治基地相距过远的现象,导致了统治者当局很明显的担忧。”众所周知,最终的解决办法为开凿疏通了联系南北的大运河,通过内陆水运将南方的物资运往京畿。而明清两朝又因推行海禁政策,“对于这条运河的重视和倚赖,远超过元代”,“整个的南北运输都倚赖这条运河了”。对于这一局面,明代王在晋曾言: 

  国家奠鼎幽燕,京都百亿万口抱空腹以待饱于江淮灌输之粟,一日不得则饥,三日不得则不知其所为命。是东南者,天下之廒仓,而东南之灌输,西北所寄命焉者。主人拥堂奥而居,而仓囷乃越江逾湖,以希口食于间关千里外,而国家之紧关命脉,全在转运。 

  不难想见,保障大运河漕运畅通成为关系封建政权稳定与发展的大事。在影响漕运的诸多因素中,黄河的问题最为突出,因为“运河是南北方向,中间又须叉过黄河,所以和黄河的关系更大”。对于因黄河夺淮与黄运交汇形成的黄淮运水系的复杂性,清初学者顾祖禹总结如下: 

  河自北而来,河之身比淮为高,故易以遏淮;淮自西而来,淮之势比清江浦又高《河渠考》泗州淮身视清江浦高一丈有余,自高趋下,势常陡激,是也,故易以啮运。然而,河不外饱,则淮不中溃,惟并流而北,其势盛,力且足以刷河;淮却流而南,其势杀,河且乘之以溃运矣。病淮并至于病运者,莫如河;利河即所以利运者,莫如淮。 

  至于这一复杂状况究竟会给大运河造成怎样的危害,晚清一位西人认为:“大运河的危险地段就在黄河流域。它很快就要在这里消失。它的河床很容易被泥沙填满。沟渠会被折断,航路会被阻断。整个大运河会因此而被彻底抛弃。”此言并非危言耸听。考诸史实,在黄运交汇处——清江浦附近河段,大运河为黄水倒灌进而造成河床淤垫的情况屡见不鲜,更不用说所遭受的黄河频繁决溢之影响。如此一来,元以后随着国家政治经济格局发生变化,治河实践具有了新的意涵,保障漕运畅通成为重要使命。但是面对同样的形势,元明清三代对黄河治理的重视程度以及具体的举措力度存有明显差异。 

  元朝曾以工部尚书贾鲁为总治河防使,专责河务,这是我国历史上由朝廷设置的职务最高的河官。然而由于元朝力行海运,又国祚短促,并未开展多少行之有效的治河实践。延及明代,由于“河之为国家利害大矣。夫安流顺轨,则漕挽驶裕,奔溃壅溢,则数省縪骚,国家上都燕蓟,全籍(藉)东南之赋,故常资河之济运,又防其冲阻”,不仅高度重视,还加大了管控力度。《大明会典》记载如下: 

  永乐九年,遣尚书治河,自后,间遣侍郎,或都御史,成化、弘治间,始称总督河道。正德四年,始定设都御史提督,驻济宁,凡漕、河事,悉听区处。嘉靖二十年,以都御史加工部职衔,提督河南、山东、直隶三省河患。隆庆四年,加提督军务。万历五年,改总理河漕,兼提督军务。 

  《明会要》中也有类似记载: 

  嘉靖四十四年,朱衡以右副都御史总理河漕,议开新河,与河道都御史潘季驯议不合。未几,季驯以忧去,诏衡兼理其事。万历五年,命吴桂芳为工部尚书兼理河漕,而裁总河都御史官。十六年,复起季驯右副都御史,总督河道。自桂芳后,河漕皆总理,至是复设专官。 

  而治河名臣潘季驯自己也有记述: 

  治河之官自永乐以至弘治百五十余年,原无河道都御史之设,故有以漕运兼理河渠,如景泰之王鋐者,有以总兵兼河道,如天顺之徐恭者。成化七年,因漕河浅甚,粮运稽阻,特令刑部侍郎王恕出,总其事,八年事竣,改升,自后不复建设。凡遇河患事连各省重大者,辄命大臣督同各省巡抚官治之,事竣还京,此祖宗成法也。至正徳十一年,始专设总理河道驻扎济宁。 

  综合以上三条史料不难看出,明代的管控力度明显加大,相关官员品级较高,后期还提督军务;但亦可见此时河漕事务纠葛混杂,在很长一段时间之内,河务由负责漕务的官员兼办,尽管自正德年间设有专官,但是“河、漕二臣因治河议相左,导致二度合并”,后又因“一人无法总理二务,遂复分设各理本职”。进一步讲,明代治河之目的在于保障漕运畅通,为此设置了堪称“庞大的治河组织,规模属初具,尚未臻制度化”。 

  至清代无论是重视程度还是具体的管控力度均远超前代正所谓河工,国之大政。清入关之初,袭明制设置总河,综理黄运两河事务,但亦有革新,其中最为明显之处为总河成为常设职官,自此至清末一以贯之,专责河务并且品级较高,为二品大员,若加兵部尚书、授太子太保等衔,则为从一品。康熙亲政之后,不仅将三藩及河务、漕运”三件大事写于宫中柱上以夙夜轸念,还多管齐下,推出了一系列改革措施。 

  首先,调整河督及其下河官的选拔标准,由原来看重操守改为注重治水技能与实践经验。为慎重起见,康熙亲自考选河督,最终选定安徽巡抚靳辅,将其简拔为河道总督,全权负责修守黄运两河以及维持沿河地区的社会秩序,并给以便宜行事之权。此举拉开了清代大规模治河实践与相关制度建设的序幕,在清代黄河史上具有坐标意义。此后,采纳靳辅的建议,将河督驻地从山东济宁迁到了江苏北部的黄运交汇处——清江浦,这是自明代设置总河以来的重大变化也从一个侧面说明对黄河治理的管控力度大幅提升。不仅如此,康熙还力排众议,先后拨付300多万两河帑银,支持靳辅兴举的大规模治河工程。 

  其次,矫治河工宿弊,裁撤南北河道各分司改归道管理。如康熙十五年,裁南旺分司,归济宁道管理,又裁夏镇分司所有滕、峄二县各闸归东兖道管理,沛县各闸归淮徐道管理。对此举措,康熙颇为满意,八年后还对众大臣提及此事:“将南北河道各分司部官裁去极好,他们知得什么河道,不过每日打围罢了 

  再次,划分河段,设置道、汛等专门负责河务的基层管理机构。如康熙十七年,山东、河南二省特设管河道员一应督修挑筑办料诸务”;汛如丰汛、铜汛、郭汛等,各汛设武职把总或千总一人负责河务,有的加外委效用1—4还在某些沿河州县行政区划内设置县丞、主簿等专门负责辖区河务的官员,如康熙二十二年,设江南省睢宁县、安东县管河县丞各一人 

  复次,设置河兵驻扎河堤,改河夫佥派为雇募,以加强日常修守。如康熙十七年议准,江南省凤淮徐扬四府裁去浅留等夫,设兵五千八百六十名”;“三十八年,江南省裁徐属州县额设岁夫六千九百五十名,改设河兵三千三十名 

  最后,调整细化岁抢修经费管理、考成保固、物料贮购、苇柳种植等相关规定,制定报水制度。所谓报水制度即鉴于河源出于昆仑上流水长,则陕西、河南、江南之水俱长这一问题,令川陕总督、甘肃巡抚,倘遇大水之年黄河水涨,即着星速报知总河,预为修防,始得保全也”。据《续行水金鉴》记载:宁夏报水自此始。 

  在推出上述举措之余,康熙还于南巡途中多次亲临河干,指授方略。对于康熙南巡之目的,学界多认为在于“治理黄河,虽然也兼有省方察吏、了解民情以及笼络争取南方知识分子的目的,然而这都属于次要的。近年,有学者提出首次南巡原为东巡,但还指出东巡之后即南下视察河工。明显可见,康熙一步步将黄河治理问题引向了深入 

  雍正承此态势,一面着力整顿自康熙后期日渐显露的河工弊政,一面推行改革,加强制度建设。其中最重要的是雍正七年将江苏段与河南、山东段河道分隶,授总河为总督江南河道,提督军务,授副总河为总督河南、山东河道提督军务分管南北两河。通过这一举措,将河南、山东段黄河真正纳入了中央直接统辖,管河机构中的上层建制基本定型。此外,雍正还完善河工赔修与料物贮购制度,规范河工钱粮管理,调整河标营制与堡夫驻工制度等。如雍正二年申令嗣后给发钱粮,交与谙练河务之人修筑,如修筑不坚致有冲决者,委官督令赔修。不能赔修者,题参革职,别委贤员,给发钱粮修筑。将所用钱粮,勒限一年赔完,准其开复,逾限不完,交刑部治罪,仍著落家属赔完”;三年,允准河督齐苏勒所呈的苇柳栽种方案,大力推行苇柳种植七年,将江南河工钱粮,照旧复设管理河库道一员,以司收支出纳。至乾隆年间继续加强管控,其中管河机构中的上层建制延续前朝未作调整与变更,但在河以下的厅、汛、堡等基层机构的建置上有所举措并针对以往规章制度在实际运作过程中暴露的问题予以规整。如额定河员人数,乾隆元年议定两河效力文员南河一百五十员,东河六十员,停止武职投效”;为加强河工钱粮管理,规定河银自乾隆二年始,悉归道库,一切收支解放兵饷修船之费,俱由河库道经管,随时报明查核”;等等。 

  综观元、明、清三朝治黄史可以看到,同样面临黄运交汇漕运易受阻遏这一难题,清代的重视程度与管控力度远在元、明两朝之上,正如清末山东巡抚周馥在一番考察与比较后所指出的,未有千里设防,员弁兵夫鳞次栉比,如国朝经营之密者也。由此,以下问题也就引人深思:清前期何以如此高度重视黄河治理又当如何理解康熙开创的相关体制建设以及大举治河工程的局面以往清承明制”、“治河即所以保漕的观点基于政治中心在北、经济中心在南这一宏观格局未具体分析比较明清治河之实际情况,因此,不能对此作出全面合理的解释。对于为何派专人治理黄河,康熙曾言及:“江堤与黄河堤不同,黄河之流无定,时有移徙,故特放河员看守堤岸。江水从不移徙,止交与地方官看守。其中并未提及漕务,而是强调黄河因性情特殊需特别对待。此外,综观康雍乾时期尤其是康熙朝的官方文献,也鲜有类似说法,而是屡屡出现“修河事务关系甚属紧要河道关系最为重要等表述。因此,有必要作进一步考察,从清初面临的复杂形势谈起 

  二、 建构政权合法性:清前期治河的宏观战略考量 

  清入主北京后面临局面之复杂,远非以往的改朝换代所能比。单就明清易代而言,目前五种解释模式,无论哪种都未否认清入关时,明政权已几近灭亡这一事实。借用孟森之言,清侥天幸”;亦如李伯重所论,不可能发生的事情发生了。这一事实与相关认知暗含着另一层意思,即尽管清入关取明而代之,但是否有能力建立起强有力的统知尚是个未知数。一般而言,王朝建立之初显示自身具有统治优势的最重要的任务,就是正统观的选择与确认,不妥善地解决这个问题,新王朝建立的合法性就会受到质疑。对于以异族身份入主大统的清政权来说更是如此,这一点清帝深悉。《皇清开国方略·序》中有言:大清兴于东海,与中国无涉,虽曾受明之官号耶,究不过羁縻名系而已,非如亭长寺僧之本其臣子也”;“定鼎京师,缅维峻命不易,创业尤艰,况当改革之初,更属变通之会 

  考诸史实,以往朝代建构自身合法性多从历史的延续性以及对前朝弊政的修正等方面着手,亦有通过良好的政绩良性运作的组织结构和一段时间的稳定来获得的,但有效地操纵国家象征符号仍是政府在大众心理、情感层面进行努力的重要手段。由于形势错综复杂,清帝在此问题上颇费心力。顺治在位期间曾命人翻译明《洪武宝训》,颁行天下自认继明统治,与天下共遵明之祖训,甚至打着代明讨的旗号剿杀农民起义军。但是,由于夷夏大防的观念深植于传统文化之中,这些做法还远远不够,更何况一统大业并未真正完成,三藩实为隐患。康熙亲政后,针对政局未稳之局面煞费苦心,多方考求。他亲制的《日讲四书解义序》中讲到,历代贤哲之君,创业守成,莫不尊崇表章讲明斯道,故欲达唐、虞三代文明之盛,须将治统与道统合一,以儒家学说为治国之具。他还撰写《泰山山脉自长白山来》(习称《泰山龙脉论》一文,通过论证泰山龙脉发源于长白山来倡导满汉一家、民族和谐。在此背景之下,治河亦被纳入其中。 

  大禹因治水而得天下的传说预示了黄河治理对于政治统治所具有的重要意义,这一点康熙非常清楚,他第二次南巡的重点即为谒拜大禹陵。他还在途中时,就命人修筑在明代已被毁弃的郯城禹王台,以御流入骆马湖之水,令归沐河”,以利治河;到达浙江后,亲自前往已形毁坏的大禹陵庙致祭,率扈从诸臣行三跪九叩礼以展企慕之忱敕有司修葺”,“以志崇报之意”;并作《禹陵颂》,序文曰: 

  缅维大禹,接二帝之心传,开三代之治运,昏垫既平,教稼明伦,由是而起。其有功于后世不浅,岂特当时利赖哉朕自御宇以来,轸怀饥溺,留意河防,讲求疏浚,渐见底绩,周行山泽,益仰前辉。 

  明显可见,与甲子年首次南巡致祭泰山、致祭孔子所具有的政治象征意义一样,康熙祭拜禹王陵行大礼并讲述治河治绩的意图在于宣扬对道统与治统的继承。 

  除祭拜禹王陵,封典河神与探寻河源等举措亦有此意。顺治二年1645封黄河神为显佑通济金龙四大王之神”,“命总河臣致祭。康熙在第一次南巡途中派人祭祀,后又加封为显佑通济昭灵效顺金龙四大王。雍正八年黄河“澄清六省之遥,阅历七旬之久,稽诸史册,更属罕闻,雍正认为此为河神所赐,谕令在江南、河南等建有河神庙宇“虔恭展祀,并命人于河源相近之处择地建庙,设立神像,春秋致祭,封号为开津广济佑国庇民昭应河源之神。清入关之初即将河神祭祀纳入国家正祀并不断强化的做法,既有治理水患之需要,还有利用河神信仰这一象征符号克服阶级与民族差异、培育共同体意识的考虑。历史上,由政府主导的真正探寻河源的活动,元代进行过一次,清代则有三次分别在康熙四十三年、康熙五十六年和乾隆四十六年。康熙两次派人探寻河源,为大规模勘测全国山川地理的重要组成部分其中不仅有藉此巩固疆域强化统治的意味,还蕴有清帝重新定义中国以获得统治合法性这一政治诉求。多年后乾隆派人探寻河源起于一次大规模决口,因此告祭河神,探求黄河真源。事后他不仅命人修撰《河源纪略》一书还留《黄河源图》一幅于书案,时常御览,并钤印五福五代堂古稀天子宝八征耄念之宝太上皇帝之宝三枚御玺考诸史实,一般发生较大规模的决口,清帝会在口门堵筑之后奖掖河官,有时还派人到河神庙告祭,而此次后续颇多耐人寻味。对于此举,《清朝通志》有载,并言大河灵迹,至圣代而始论定圣代一说当颇合乾隆心意,而这又与其为图长治久安重视建构政权合法性,以及治统原于道统这一认知密切相关。 

  良好的治绩不仅能够为实现统治提供物质层面的保障,还可以展示清廷的施政能力,进而为获取政权合法性增加砝码。康熙亲政初写下的三藩及河务、漕运意味着在他心目中,河务与三藩、漕运一样,是关系政权稳定与发展的首要问题。这可谓清入主中原以来治河思路抑或治河理念的重大调整。仅从这三项事务的内在关联来看,河务漕运”的重要性已毋庸赘言,于三藩关系虽属间接但亦密切。因为铲除三藩必须保障漕粮供应以及运输的正常进行,以确保战略物资供应,正如研究者所言:在现代战争出现之前,可以毫不夸张地说,粮食就是军队的生命,而充足的粮食储备就是其最重要的武器。由此亦不难理解,尽管黄泛区百姓困苦不堪,康熙这位以儒家仁政治天下的封建君主仍不肯蠲免漕项,而是一再强调漕粮供应进剿兵丁,关系重大漕粮乃军国所需,岂易骤言蠲免?”再者,由于在8个有漕省份黄泛区,欲保障战争所需也必须重视河务,更何况此时黄河两岸二千数百里,非一望汪洋,即沮洳苇渚,整个黄运水系也近于崩溃,淮溃于东,黄决于北,运涸于中,而半壁淮南与云梯海口,且沧桑互易 

  但另一方面,也不能否认清廷治河有着民生关怀,这与其将永不加赋定为家法,即便出现财政困境采用捐纳的方式进行应对也不予更改类似,有修正前朝弊政进行朝代间比赛进而彰显统治合法性这一深层考虑。康熙屡屡讲到:“河防之事,甚属紧要,关系民生之休戚,田庐之存没河道屡年冲决,地方被灾,民生困苦,深轸朕怀。一次亲历河干后他对靳辅强调,必使此方百姓尽安畎亩之日,方是河工告成之时。几年之后,当亲眼目睹了所经宿迁诸处,民生风景较前次南巡稍加富庶时,康熙又颇感欣慰地说:“民为邦本,足民即以富国。在清帝看来,治河救民对于稳固统治具有重要意义。考诸史实,康熙治河的确取得了良好的成效。据民国时期吴君勉研究,靳辅以后迄于乾隆中,六十年间”黄河“无大变患,称为极盛。此后岑仲勉的研究也显示,靳辅治河后的几十年算是清代河务办理最善而黄河又比较安静的时候。这在当时颇得朝臣赞誉。 

  康熙六十年,诸王臣奏曰: 

  皇上参天赞地,迈帝超王,手定平成,致海晏河清之盛,身兼创守备文谟武烈之全。 

  六十年治河之方略,力挽化工,古未有也。 

  川陕总督年羹尧在密奏河工弊政时亦言: 

  自古帝王神禹而外,未有能亲治此事者。我皇上不惮勤劳,费尽经营,乃成一代之河防大政。 

  这自然是臣下对帝王的阿谀溢美之词,但从一个侧面亦可反映当时朝臣对于治河的认知也不仅局限于保障漕运畅通 

  综上可以说明,黄河治理为清帝获取政权合法性的重要环节,为清代立国不可逾越的重大问题,所谓海晏河清”乃国家大治的象征,黄河安则天下安。以往治河即所以保漕的观点未对清前期重视治河的特定背景进行深入剖析,也鲜少关注这一特定背景下清帝所做的与治河实践密切相关的其他一些努力。即便到了清中期,政权合法性焦虑已逐渐褪去清帝重视治河亦不单是为了保漕,另有深厚的政治文化意涵,这又与康熙开创的重视治河之局面密切相连。 

  三、 恪守祖宗家法”:清中期竭力事河的政治文化意涵 

  清中期,黄河淤垫严重,溃决频繁,整个黄淮运水系再度陷入困境。以入海口淤滩情况为例,据乾隆初年大学士陈仕倌奏报:今自关外至二木楼海口且二百八十余里。夫以七百余年之久,淤滩不过百二十里,靳辅至今仅七十余年,而淤滩乃至二百八十余里。后来,由于漕运大受影响,嘉庆派人前往密查,结果显示,黄河淤阻,实因河底日渐增高,清水势不敌黄。道光初年,形势进一步恶化,原有蓄清刷黄、借黄济运之法难以实施,以致运河旱阻者,几数十里”。面对这一局面,清帝决定从加强管控、增加投入等方面入手应对。 

  加强管控方面的具体措施为:拓展机构建置,完善制度条文,增加在河官员人数。管河机构上层建置主要体现在探索设置副总河:嘉庆十一年,以南河事巨工繁,责任綦重,设置南河副总河,十五年裁撤嘉庆十九年,设东河副总河,翌年裁撤道光六年(1826),又设南河副总河,九年裁撤。此举反反复复,似显无常,但恰恰说明清廷在应对治河困境时的踌躇心情与不懈努力。不仅如此,清廷还增置河以下的机构,如乾隆五十三年于山东省曹、单二县临河大堤,添建兵堡房五十座”;再如嘉庆十六年,鉴于江南淮扬海道分巡三府州,管理十厅河务,不能兼顾,添设淮海道一缺,驻扎中河,专管桃北中河、山安、海防及新设两厅河务。另以厅级机构的数量增长为例。本来康熙初年,东河4厅、南河610;至道光时东河增至15厅、南河增至22厅,总数达37厅。机构增设,管河人员数量随之增加,甚至文武数百员,河兵万数千皆数倍其旧。同时,清廷还因应时势,调整完善相关规章条文。如乾隆三十九年,针对赔修制度在治河实践中暴露的问题,制定了漫工分赔例,将总河以下文武各官及沿河地方督抚正印官员全部纳入分赔范围。再如回避原籍制度请前期任命河官时也采用这一办法,但至乾隆三十二年,鉴于河务问题不仅技术含量较高,且需保持人事与政策的连续性才能取得实际成效,将其修订为:嗣后,凡河工同知以下各员,有官本省而距家在二百里以外者,俱准其毋庸回避 

  加大财政投入为这一时期应对河务困境的另一重要举措。对于清前中期岁抢修经费逐渐增加之趋势,魏源作过梳理康熙年间,全河不过数十万金至乾隆时,岁修、抢修、另案三者相加,两河尚不过200万两,但已经数倍于国初”;嘉庆时期,河费又大倍于乾隆,所增之费可以300万两计之道光时的河费浮于嘉庆,远在宗禄、名粮、民欠之上,增为每年六七百万两。魏源曾言清中期竭天下之财赋以事河。对于此时河工经费,嘉庆中期的一份上谕中提到:伊在任前后六七年,止用银一千余万,此数年来竟用过三四千万,实在可怕!”绝对数字攀升若此,在清廷财政支出中所占比重亦令人惊诧。据时人金安清估算:嘉、道年河患最盛,而水衡之钱亦最糜。东、南、北三河岁用七八百万,居度支十分之二”,其南河年需四五百万,东河二百数十万,北河数十万。另据周馥估计:通计上自荥泽,下至安东,两总河所辖文武员弁三百余员,河兵七八千名,挑夫三千余名,不下一省岁支之数。而两河额领岁抢修银八百数十万两,另案工程每年二三百万两,合之廉俸兵饷,每岁不下一千二三百万两。国家盛时,丰年全征只四千万两,乃河工几耗三分之一。虽然“十分之三分之一之间有不小的差距,但后者所言河工经费应该更为全面,囊括了岁修、抢修、另案大工以及廉俸兵饷等项。 

  除上述举措外,清廷还非常注重加强治河实践。嘉庆曾派内阁大学士戴均元前往南河与两江总督铁保、南河总督徐端一同办理河务,其中采取的一项重要措施为照前人成规疏浚黄河尾闾。对于此法,三人奏陈如下: 

  现拟照前人成规,在清口以下河身内先设浚船,拨兵实力疏导,如果行之有效,再增船只兵夫,递至下游疏浚,并俟经费稍裕,照臣徐端前奏,在云梯关下接筑遥堤,量为收窄,使河流不致散漫停淤,以收束水攻沙之益,仍力筹蓄清敌黄以期渐复旧制。 

  考诸治河实践,三人所言前人成规当指靳辅大举河工时提出的疏下流,即清江浦以下之河身不挑,堤岸不筑,不用铁扫箒等器设法加浚河身,并浚海口,则黄淮无归,黄运两河并高家堰一带之各岸堤,处处皆可冲漫。此前创了束水攻沙蓄清刷黄等办法,但并未处理云梯关外黄河尾闾的出水问题,而是将重点放在了以上河段的堤岸修筑等方面,即治河名臣潘季驯所言:海无可浚之理,惟有导河以归之海,然河非可以人力导,惟有缮治堤防,俾无旁溢,则水由地中,沙随水去也 

  然而,尽管清廷延续前朝重视河务之惯性,继续加强管控,加大投入,甚至在治河实践中直言恢复旧制,但已无法取得此前的治河成效,反而使得河务管理机构成为金穴,官员士卒各色人等竞相跻身其中:投效人员,藉词办工纷纷前往,而该督等不加选择,任意收录,以致人数众多,漫无限制,南河定额本为60员,实际远远超出这个数目,在120右。另有大量由河官自行招募的幕友——河工独曰库储。冗员充斥其中势必造成机构膨胀、人浮于事等弊病进而降低行政管理的实际效能,甚至还催生了河务这一场域自上而下的普遍性腐败。据时人昭梿考察: 

  乾隆中,自和相秉政后,河防日见疏懈。其任河帅者,皆出其私门,先以巨万纳其帑库,然后许之任视事,故皆利水患充斥,借以侵蚀国帑。而朝中诸贵要,无不视河帅为外府,至竭天下府库之力,尚不足充其用。如嘉庆戊辰、己巳间,开浚海口,改易河道,靡费帑金至八百万而庚午、辛未,高家堰、李家楼诸决口,其患尤倍于昔,良可嗟叹。 

  另据包世臣记述:嘉庆初年的丰工工程,工员欲请帑百廿万,河督吴嗣爵议减其半”,后吴氏与幕僚郭大昌商议大昌认为再半之足矣河督有难色。大昌解释道:以十五万办工,十五万与众员工共之,尚以为少乎?”河督怫然”,大昌“自此遂决意不复与南河事。由此不难计算,清廷所拨河帑实际用于河工之比例,大体如冯桂芬所言:两河岁修五百万实用不过十之一二耳,其余皆河督以至兵夫,瓜剖而豆分之。 

  面对河工弊政日趋严重之局面,清帝煞费苦心予以矫治,但收效甚微。乾隆三十九年,针对官署中的幕僚贪腐问题乾隆发布上谕,外省幕友有无违例之处,令各督抚于每年年终,汇奏一次。然而这年年底,南河总督与东河总督几乎异口同声地奏称:分河工各属幕友并无违例事臣署及河工各员幕友并无违例事。几年之后,又命两河查察河工歪风结果所奏类似:河工人员并无坐省家人事河工人员并无换帖相宴事河员并无承办宴席及收受门包事河道衙署各官并未立有管门家人收受押席等弊事,将河务粉饰得一片清廉。嘉庆时,曾派人前往调查,然而结果显示南河“无敝窦”!河工弊窦众人皆知,只是身处官场,明哲保身,谁也不愿或者不敢触碰这一毒瘤,即便河务这一场域的核心人物河督亦是如此。河督吴璥离任路过扬州时,曾跟朋友阿克当阿谈及河工弊窦多端,而在任从无一字上奏。在回天乏术的情形下,嘉庆深感河工敝坏已极。道光继位后,甚至尝试调整河督选任标准,由重视实践经验改为选用没有任何河工经历者担任河督,对林则徐与吴邦庆的任命即基于这一考虑。屡试无果后,他慨叹:吏治河工,原无二致 

  在清帝竭力矫治河工弊政以及赏虽重而罚亦严的环境下,出现了人皆以河工为畏途的问题,不能不对治河实践产生一定影响。如前所述,鉴于南河治理难度较大,嘉庆曾命戴均元、铁保、徐端三人一同办理河务,可是,三人考察后却呈上奏疏,要求简派熟习河务大臣一员,来工商办,令嘉庆大为震怒。朝廷文武官员中熟谙河务者非三人莫属他们自己也非常清楚,然而仍然作此提议,应是由于通过调查,对治河之困难以及河工弊政之严重情况颇感忧虑,即便合三人之力亦难取得实际成效,而按照河工律例,如果治理不善,他们将遭受数额不菲的赔修乃至革职等严厉处罚。无论如何这都从一个侧面说明,在河务这一场域,问题已非常严重。 

  对于当朝之河务,嘉庆曾在上谕中讲到: 

  就现在政治而论,惟南河工程最为重大。海口大工,甫经兴办,宝应缺口,尚未堵合,而近日洪湖漫溢,高堰山盱两厅复又掣塌,三坝及隄工多至四千余丈。工用浩繁,兼于运道有碍,经理又复不易。因思数年来河湖漫溢频仍,堵筑工程,岁无休息,而所办迄无成功。朕昕夕焦劳,刻深廑念。 

  其中第一句就现在政治而论,惟南河工程最为重大表明,这一时期河务工程在国家事务中处于非常重要的位置其程度甚至不亚于清前期但亦明显可见,治河成效平平且已经成为清廷的沉重负担。那么,应该如何理解这一充满矛盾的复杂问题仅从保障漕运的角度恐怕解释不通。 

  论及河务,嘉庆还曾讲到:予小子敬承大业,恪守成规,尝恭读皇考圣制文云:河工关系民命,未深知而谬定之庸碌者,惟遵旨而谬行之,其害可胜言哉煌煌圣训,实子子孙孙所应遵守。此一番话,等于将重视河务视作必恪守的祖宗家法。这是实事求是的表达,还是在标榜什么为探明究竟,需往前追述雍乾两位皇帝对待河务的态度。雍正七年,“《圣祖仁皇帝治河方略》编纂告成”,雍正发布上谕将其奉为法则。此后乾隆亦直追其祖康熙皇帝,比如六度南巡并强调南巡之事,莫大于河工。尽管今人对其动机表示怀疑,指其不过做些表面文章,但这恰恰说明了乾隆对治河这一家法的尊崇。对于清帝高度重视治河之做法,周馥在晚年总结自己的治河实践时讲到:皇上忧漕艘不达,而又难于更制,以坏先朝之成法,是不得不趣塞决河竭藏以济用。从几位帝王以及封疆大吏的言行不难看出,康熙定下的重视河务与漕运的做法成为后世子孙奉行不二的家法。这一守成思想还可进一步从能否更制的讨论中窥知。 

  面对治河困境,清廷中屡有更改之议。乾隆十八年,吏部尚书孙嘉淦提出将山东大清河开为减河,以缓解南河问题乾隆四十六年,具有深厚家学渊源及丰富治河经验的大学士嵇璜主张趁决口之机令黄河仍归山东故道”,但这些提议均遭否决,其中一个重要理由即为黄流归海之处,不惟本朝百数十年未经更改,即前代亦不轻议及此,其事原属重大。及至晚清,虽然求强求富成为时代主题,河工、漕运等传统事务也在实际中淡出了国家事务的中心位置但是对于可否更制这一问题,清廷态度非常谨慎。咸丰十年,迫于军费孔亟,欲裁撤南河机构,但也是经御前大臣军机大臣会同工部共同筹议,才最后作出决断。 

  与河务密切相关的漕运亦有类似情况。道光六年,迫于形势,试行漕粮海运,但在取得成功后道光突然改变主意最重要的原因应在于道光帝乃一典型的守成之主,他心目中的理想是恢复康乾盛世,恪守祖宗法典。咸丰五年铜瓦厢改道后,清廷内部围绕新旧河道问题展开了长达30余年的争论,其中涉及是否废弃河运的问题。据曾国藩分析,“部臣所以不肯竟废河运者,亦因成法不可轻改。李鸿章亦曾在给朋友的信中提到,部议河运仍不可废,采买更不准行大都敷衍目前,不谋久远。诚然,争论背后存有非常复杂的利益纷争,部臣未必表达了真实想法,但即便是个幌子也说明在他们心中行河运乃为成法 

  综上可见,康熙定下的治河基调被后世奉为祖宗家法,不可更改,即便清中期黄淮运水系问题重重,漕运严重受阻清廷的所作所为也主要体现为一种继承与恪守。思想上延续成规,实践中恢复旧制,治河在保障漕运之外另有深层次的考量。 

  结语 

  清代的黄河治理具有丰富且深厚的政治意涵,彰显着该时期的政治文化特征,保障漕运畅通仅为其中的一个方面清前期,为建构政权合法性,清帝多管齐下,将治河纳入其中,此可谓智慧之举。在治河实践中,殚精竭虑,深度把控又从一个侧面体现了加强皇权实现帝王之治这一政治文化特征。康熙在治河过程中,从治河基调的确立、河督的选拔到治河工程的兴举,乃至物料的使用,均深度参与,几乎成为河工事务的直接操控者,即便在治河名臣靳辅时也是如此另一名臣张鹏翮则几乎惟皇命是从。康熙曾叮嘱他:尔于河工,不可任意从事,但守成规,遵奉朕训而行。甚至河工是否适用埽坝这样具体而微的事情,亦亲自指授。张鹏翮本人也曾表示,微臣自惭学识浅陋,前此治河工程,皆荷皇上指示”。康熙这种将河务纳入国家战略性事务的做法也被奉为祖宗家法,不可逾越。清中期以降,尽管河难治官难当河务这一场域弊病迭现,甚至成为封建官僚制度中的坏疽,清帝仍延续制度建设与调整之惯性,拓展机构建置,增加河帑投入,竭事河,与此不无关系。或者说,随着时间的推移,重视治河成了传统。 

  总之,如果将元、明以前的黄河治理纳入公共水利工程这一范畴,那么元、明两朝的黄河治理则因肩负着“保漕”这一使命而具有了几分国家政治工程的意味。至清前朝,由于中央政府的深度把控,治理黄河完全成为建构政权合法性稳固统治以图长治久安的重要环节至清中期,则成为延续与维持朝局的家法。也就是说,清廷强力干预下的黄河已不再单纯为自然之河,而因承载着重要的政治使命成为一条政治之河,清代治河的政治意义远在其经济意义与社会意义之上。 

  原文刊载于《历史研究》2018年第5期第3852,如有疑问烦请联系。 

  作者介绍: 

  贾国静,中国人民大学清史研究所历史学博士,山东大学历史文化学院副教授,硕士生导师。主要研究方向为黄河史,近代灾荒史,社会史,承担国家社科基金后期资助项目“黄河铜瓦厢决口改道与晚清政局”等项目研究工作,在《历史研究》《清史研究》《史学月刊》等期刊发表学术论文多篇。 

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