摘要 北宋熙丰时期的吏治体系改革是一次国家经济能力扩充和吏治体系建设相辅相成的系统工程，其学理根源来自于王安石“饶之以财”、“约之以礼”和“裁之以法”的养士观念，而背后的经学基础则是《周礼》泉府“开阖敛散”之法。通过政府的顶端设计与规划，搭建良性循环的财政体系，将官吏纳入国家财富生产、汲取与再分配的大局中，采取向各级胥吏发放俸禄，并用严刑峻法进行约束，同时增设祠禄官作为官员的淘汰退出机制等种种手段，提高政府运营效率，增强其在经济中的统筹管理能力，降低总体管理的成本。其目标是通过吏治体系建设，使“公私一体”，以法度匡正风俗，实现“吏士合一”的王道政治理想。

关键词 吏治体系；开阖敛散；饶之以财；裁之以法；公私一体

 

 

在北宋熙丰变法的研究中，人才选任与吏治改革是一个重要的课题。史料显示，当时执政者有非常清晰的思路、计划与步骤，将“立法”与“育人”相辅相成、共同推进，包括改革贡举学制，以经术造士、取士，同时改革官员选任机制。其理念植根于王安石的学术思想，早在《上仁宗皇帝言事书》（以下简称《言事书》）中，他即提出人才体系建设需要“教之、养之、取之、任之”，其中“养之”的部分，又分为“饶之以财”、“约之以礼”和“裁之以法”三个彼此关联的部分：增加薪俸使官吏有余裕，以礼约束使之不能过分奢侈，而用刑罚进行惩处以警戒贪渎——在“养士”的理念中，也包含着强化国家治理能力的政治期许。[①]

从宋代以来，关于王安石在新法用人方面的得失争议不断，当代学者对此问题也有讨论[②]。但总体而言，大部分研究是从“人才”、“教育”或“反贪”等角度分别切入，较少注意其与当时政治改革和国家治理的内在联系，因而对其全局性的一面把握不足。以王安石人才、教育思想为中心的研究，多就《言事书》中的内容进行阐释，但是对熙丰改革的体系与机制缺少深入细密的讨论。而研究熙丰新法的学者，则侧重于经济、法律的专门方面，对法度和熙丰时期吏治政策的关系关注不够。

本文尝试以“吏治体系”为核心关切目标，对这次改革进行梳理。不过多涉及变法的成败得失，而是将熙丰时期国家经济能力的扩充和吏治的完善，视为一个整体的系统工程，分析其顶端设计的思路、学术理念和具体的展开形式。通过考察当时国家财政支付、约束控制和教化引导能力的增长及其在治理体系建设中的意义，进一步理解熙丰吏治改革中的深层次诉求。

 

一、开阖敛散：熙丰吏治体系改革的财政基础和经术理念

 

王安石在《言事书》中指出对官吏特别是中下级官员“饶之以财”的必要性：

方今制禄，大抵皆薄。自非朝廷侍从之列，食口稍众，未有不兼农商之利而能充其养者也。其下州县之吏，一月所得，多者钱八九千，少者四五千，以守选、待除、守阙通之，盖六七年而后得三年之禄，计一月所得，乃实不能四五千，少者乃实不能及三四千而已。虽厮养之给，不窘于此矣。而其养生丧死婚姻葬送之事皆当于此。[③]

这一描述虽有时人诗文旁证[④]，但和长期以来人们心中宋代俸禄“给赐过优”[⑤]的印象不符。有学者将熙丰时期的俸禄制度和整个宋代的“益俸”政策相联系，对当时官员俸禄的水准，及其购买力水平持有不同意见[⑥]，乃至对“饶之以财”的措施提出反思批评[⑦]。

笔者认为，宋代官员俸禄问题比较复杂，在研究中需要区分出不同的层次，如高层官员和中下级官吏相比，其俸禄多寡和对生活压力的感受区别非常明显。而熙宁时期增俸养廉之法，主要面向的是中下级官吏，特别是之前没有被纳入俸禄体系中的胥吏。更重要的是，“饶之以财”不是孤立的手段，而是一系列政策的集合，必须将其置于当时新法财政体系中加以理解，尤其需要对政策背后的理论依据与经学根源进行辨析讨论，才能从宏观上把握其整体思路和政策之间的内在联系。

从史书中可以看到，王安石立足于《周礼》中“开阖敛散”的思想，对当时的国家财政系统进行重新梳理和整合，设置新的机构与官职直接管理、调度经济事务，重视胥吏在国家经济生活中的职能，配合青苗、市易、免役等法度，搭建起一个良性循环的财政体系，即所谓“因天下之力以生天下之财，取天下之财以供天下之费”。在他看来，以利益机制为动力和渠道，引导吏治体系的改革，这也符合先王法度“以中人为制”的基本理念[⑧]。

自宋代以来，有不少学者认为这是违反儒家思想的“聚敛之术”鸣鼓攻之，这显然是不公正的评断。因为在熙丰财政体系中，聚敛不是目的，其真正意图是在聚敛之后的流布与行用。通过“开阖敛散”，增强了中央政府转移支付与平衡财富的能力：不但能“敛”，同时也通过赊贷、补贴政策以及水利、河防、军事等基础建设进行“布散”。更重要的是，国家在敛散中建设资源上传下达的机制，使财富能够直接取之于民、用之于民，避免官吏豪强对渠道的操持把控，这样就加强了国家对基层社会与经济事务的掌控能力，上述操作思路即根源于《周礼》。[⑨]因此，对熙宁吏治体系改革的研究，首先需要从经学层面对《周礼》“开阖敛散”之法做简要的分析。

在《周礼·地官》中，“司市”为市官之首，其中一条重要职能是“以泉府同货而敛赊”，郑玄注云：“同，共也。同者，谓民货不售，则为敛而买之；民无货，则赊贳而予之。”也就是说，司市的职任就是在民间商贩货物无法卖出的情况下，敛而买之，而在市场相对匮乏或百姓无钱货的时候，用赊贷的方式给予帮助。显然，这是一种以政府力量参与市场购买，从而平衡供需，稳定价格的手段。对于这一点，清代学者孙诒让在《周礼正义》中给出了更加具体的解释：

敛谓敛之入官，赊谓贳之与民。市货不售则敛之，民有急求则贳之，或敛或贳谓之同货，所以通有无而齐赢绌之数也。……凡市官以公货同之于民，其事掌于泉府，而司市亦总其成焉。[⑩]

孙诒让延续了郑玄的诠释思路，但是对“泉府同货”的诠释，进行了更多的引申发挥。郑玄以“共”释“同”，但并没有对“共”的涵义进行更细密的界定，而孙诒让加之以“通有无而齐赢绌”之说，对《周礼》本义和郑玄注的疏解更加精确。“同”、“共”、“通”、“齐”四字可以互训，表明“泉府”的基本职能，就是以政府的经济力量在市场上通融有无。货之不售则物贱，民间稀缺则昂贵，而泉府或敛或赊，通过政府营运，将所敛剩余物货赊卖给所需之民，以疏导、流通的方式，平衡各种物质资源。

《周礼·泉府》职对此记载得更为详细：

泉府掌以市之征布，敛市之不售、货之滞于民用者，以其贾买之，物楬而书之，以待不时而买者。买者各从其抵，都鄙从其主，国人郊人从其有司，然后予之。凡赊者，祭祀无过旬日，丧纪无过三月。凡民之贷者，与其有司辨而授之，以国服为之息。凡国之财用取具焉，岁终，则会其出入而纳其余。

这段文字是《周礼》中泉府的职能与运作方式，也是熙宁均输、市易等新法的理论依据[11]。“泉府掌以市之征布”，“布”即泉币，“征布”即《周礼·大宰》九赋之“市赋”，即各种类型的商税。其职能与另一市官之属“廛人”构成官联。

《周礼》廛人职云：“廛人，掌敛市絘布、緫布、质布、罚布、廛布，而入于泉府。”《孟子·公孙丑上》曰：“市廛而不征，法而不廛，则天下之商皆悦而愿藏于其市矣。”赵岐注云：“廛，市宅也。”孙诒让解释为：“凡民居在里为民宅，在市为邸舍，其区域并为之廛。”[12]故近代学者释“廛布”以为地税，如江永《廛人》注云：“絘布者，市之屋税；緫布者，货贿之正税；廛布者，市之地税也。”[13]王与之解释“质布”为：“质人所税质剂者之布也，质人买卖之质剂，如今田宅，官给券以收税，谓之质布。”[14]罚布，郑注云即犯市令者之罚泉也。

综合上述各家的解析，可以将《周礼》中以泉府为中心的市官体系总结为如下三个层次：首先，廛人市赋五布，并入泉府而藏之，泉府扮演泉币收纳储藏的功能；其次，外府所掌“邦布”，泉府所掌“市赋”，皆为国赋入之大者，说明泉府的储藏本身是国家最大宗的财政收入，因其规模而得以保障其功能；第三，泉府有征、有藏，有泉、有物，通融而藏用之，则为泉府同货，可以用“敛”、“赊”、“贷”等形式，平衡收支，从而掌管财政统筹管控的权力。这也就是熙丰经济调控体系中的“开阖敛散之权”。

对“开阖敛散”的讨论始于熙宁初期王安石与宋神宗议论陕西粮储。[15]之后制置三司条例司言议行均输法，“凡籴买税敛上供之物，皆得徙贵就贱，用近易远”，“稍收轻重敛散之权归之公上，而制其有亡，以便转输，省劳费，去重敛，宽农民”[16]。熙宁时期几项理财大法如均输、青苗、市易法，皆围绕“开阖敛散”四字展开。[17]由于当时经济运行环境比先秦时代要复杂得多，因此新法的形式及相关机构如司农寺、市易司所承担的角色与功能，都远远超出了泉府职事的范围，但其在基本理念上则贯通一致，而《周礼》作为“先王政典”的经学权威，也强化了这些经济职能的合理性和目的性。

对于敛散中“散”的形式和意义，王安石在政策辩论中有过明确说明，熙宁六年正月，枢密使文彦博奏市易司遣官监卖果实，有损国体。认为这是“令官作贾区，公取牙侩之利”[18]。对此王安石反驳曰：

陛下近岁放百姓贷粮至二百万，支十斗全粮给军，一岁增费亦计数十万缗，以至添选人俸、增吏禄、给押纲使臣所费又有百万缗，天下愚智孰不共知陛下不殖货利？岂有所费如此，而乃于果实收数千缗息以规利者？直以细民久困于官中需索，又为兼并所苦，故为立法耳。[19]

显然，在王安石设计主导的政策体系中，添选人俸、增吏禄和贷粮、支给军费一样，都属于敛散中的一个环节，从中彰显出理财而不殖货利的观念。这个层面的“散”，不是在传统的民众—国家—官吏之间的财富单向流动，而是将官僚体系纳入财富创造与再分配的大局中。政府具备相关的财政能力，才有足够的资源去养育人才，也才有可能对官吏进行更加细密严格的约束。

 

二、厚禄峻法：熙丰吏治体系改革的具体形式

 

以上笔者从经术角度分析了熙丰时期吏治体系改革的财政基础和“开阖敛散”的经术理念，其中“散”的一种重要形式，就是将特定来源的赋税收入用于支付官吏的俸禄并加以约束，即“饶之以财”和“裁之以法”。具体的形式，可分为如下两个方面：“禄胥吏、行仓法”和“增设祠禄官”。

（一） 向各级胥吏发放俸禄并以仓法约束

禄胥吏是熙宁新政中的重要组成部分，与仓法关联配套，在加俸养廉的同时，对贪渎的行为进行打击控制。[20]在神宗朝之前，胥吏除州的司法吏人因职事涉及刑狱大事而稍有廪给之外，其他均作为职役负担，毫无俸禄可言，在这种情况下，很难控制其舞弊贪渎。[21]然而在王安石看来，此顽疾非不可解，只是需要设计并构建一个整体方略，步步为营、渐次解决。其最初的推动力是对中书和三司等中央核心机构的事务进行厘清与减员增效。熙宁三年（1070），宋神宗与王安石讨论三司效率问题，神宗认为三司判官多不才者，且多侵夺有司职事，事非其事。对此王安石指出：

三司所治，多是生事以取赂养吏人，不然则三司何至事多如此？止如纲运抵京，必令申三司然后库务敢纳，此不过吏乞千数百钱，然因此留滞纲运，而送纲者所费不但千数百钱而已。又三司所治事，近则太详，远则太略，所以详近者，凡以为吏人便于取赂而已。若欲省此等事，则当先措置吏人，使廪赐厚而员不冗，然后可为也。人主理财，当以公私为一体，今惜厚禄不与吏人，而必令取赂，亦出于天下财物。既令资天下财物为用，不如以法与之，则于官私皆利。[22]

王安石指出，在旧的财政体系中，大量管理成本和注意力被用于“生事以取赂养吏人”，这样不但增加了百姓的负担，更重要的是产生大量无益全局，却方便胥吏从中牟利的事务，使信息壅蔽、事项丛脞，反而妨碍机务。另一方面，又会出现“近则太详，远则太略”的弊端，因为远事无利可图，而近事却方便套取贿赂。

宋神宗同意王安石的看法，他更进一步回应道：

吏人及场务、仓库官，当人人赋禄。今不赋禄令受贿，既不免衣食公私之物，而因其受贿，生事坏法，费财者甚众。若赋禄，则亦不过敛取公私之物还以衣食之而已。[23]

这一思路在当年八月逐渐落实为具体的政策，经过三司与中书的讨论，决定对仓库管理及诸司吏员公人增加薪俸，而约之以严刑峻法：

（中书曰：）乞取有少多，致罪当有轻重。今一钱以上，论以一法，恐未善。又增禄不厚，不可责其廉谨，宜岁增至一万八千九百缗。在京应千仓界人如因仓事取受粮纲及请人钱物，并诸司公人取受应千仓界并粮纲钱物并计赃钱不满一百徒一年，每一百钱加一等；一千流二千里，每一千加一等，罪止流三千里。其过致并与者，减首罪二等。徒罪皆配五百里外牢城，流罪皆配千里外，满十千即受赃为首者配沙门岛。若许赃未受，其取与过致人，各减本罪一等。为首者依上条内合配沙门岛者，配广南牢城。仍许人陈告，犯人该徒给赏钱百千，流二百千，配沙门岛三百千。若系公人，给赏外更转一资。已上人，仍亦许陈首免罪、给赏。[24]

此即“诸仓丐取法”，最初用意在于防范诸仓库的斗级、守门人在请领之际乞取侵克，以此保证在京班直与诸军的月粮可以足数。由“仓库”这一经济上的结点入手进行整顿管理，给予相关役人俸禄，而根据其丐取的钱数予以惩戒。

据上述史料可知，其规定的刑罚相当严格：凡索取粮纲钱物的吏人，“并计赃钱不满一百徒一年”，而受贿一百钱，“黥为卒，府吏亦如之”，超过一百钱者，每一百钱加徒刑一等。受贿一千钱者，判流刑二千里，超过一千钱者，每一千钱加流刑一等，满十贯则刺配沙门岛。如果诸仓吏人已经许诺要索取粮纲钱物，但实际上并没有接受粮纲钱物者，首犯和参预者，各减本罪一等。首犯依照上条受贿法应刺配到沙门岛者，可减为刺配到广南牢城。

除了量刑极重外，仓法还奖励告奸，允许自首。告奸法规定，告奸者告发的受贿案件情节越严重，得到的赏钱也越多。如受贿吏人被判徒刑，告奸者就可以得到赏钱一百千；判流刑，得赏钱二百千；刺配到沙门岛，得赏钱三百千。此外，如果官员告发受贿案件者，除了能得到规定的赏钱之外，还可以将官阶上转一资。自首法规定，无论是受贿首犯，还是受贿案件的参预者，只要投案自首，一律都可以得到宽大处理。政府根据每个自首者受贿或者参预受贿的情节轻重不同，或予免罪，或予奖赏。从现代行政管理的角度看，这是用奖励告奸的方法，将整个官僚体系编织成一个互相纠察监督的网络，从而对贪腐行为构成整体上的政治攻势[25]。

此法先试行于京师诸仓，“其后，内自政府，外则监司，多仿此法”[26]，熙宁三年八月首先在三司中试行，此后逐步推行到各级政权机构。到熙宁六年十二月，各级统治机构中的吏人，基本上都有了俸禄，“时内自政府百司，外及监司、诸州胥吏，旨赋以禄，谓之仓法”[27]。《长编》小注保存了旧纪中所载仓法施行之后的效果：

旧纪书：“癸未，诏：诸仓给受概量者，临时多寡，并缘为奸，刻军食十常三四。其增诸仓役人禄，立勾取重法。由是岁减运粮卒坐法者五百余人，奸盗以故得不纵。后推以及内外吏，吏始重仍法。”[28]

需要注意的是，这一法度的推行并不是平铺式展开，而是循着一定的规律和次序。首先关注涉及重要决策或人事机构中的吏员待遇，如中书、三司、审官院、流内铨和开封府等。熙宁三年九月，“裁减中书吏员，存者增其俸”，裁减了中书“不习事守当官五人、主事二人、录事三人，与出职，更不补额，见留录事以下第增禄廪”[29]。熙宁五年五月，诏增中书，审官东、西，三班院，吏部流内铨、南曹，开封府吏禄，其受贿者以仓法论。诏书下后，神宗认为：“中书吏俸已厚，恐堂后官已不受贿矣。”王安石的看法则更加谨慎，他指出：“中书下等吏人亦多是近上吏人子弟，恐未免受贿也。今欲清诸司，即宜自中书始。”[30]也就是将中书当作清理整顿吏务的抓手，由此渐次推开。当年九月，检正中书五房公事曾布建议：

乞于三司选吏二百人，专置司磨勘天下帐籍，以至三部勾院亦皆选吏置官，责以审覆。其人吏各优与俸给，课以功限，为之赏罚。仍自朝廷选官提举，其措置条约，乞下详定帐籍所详具以闻。[31]

在三司选吏置司对天下帐籍进行磨勘审覆，工程十分浩繁，需要精选吏员，优给俸禄，并设定标准和进度予以考核。

除了上述决策机构之外，还有一些部门的吏员也得到了神宗和王安石的关注。从功能上看，这些部门或者是信息渠道上的重要节点，如东门司、入内内侍省，或者牵涉复杂的利害关系，如大宗正司。据《长编》熙宁五年十一月载：

（王安石）进呈内东门及诸殿吏人名数，白上曰：“从来诸司皆取赂于果子行人，今行人岁入市易务息钱，几至万缗，欲与此辈增禄。”上曰：“诸殿无事，惟东门司事繁，当与增禄。”安石曰：“如入内内侍省吏人亦当与增禄，盖自修宗室条制，所减货赂甚多故也。”上又曰：“大宗正司吏人亦宜与定禄法，免困扰宗室。宗室渐有官卑及不得官者，不宜更令吏人乞取困扰之。先帝每迁官，此辈所乞取须数十千。”安石曰：“宗正吏止十二三人，更与量增禄，即可行重法。”[32]

通过上述对话可见，在神宗和王安石的设计中，增吏禄与行仓法是一个相互配合、滚动推进的过程，因为吏禄的来源是新法颁行之后产生的一些新的利源，如市易务息钱等，因此支出的规模也必然伴随着新法的进展而逐渐增加。其增加的原则，按照神宗的理念，是优先“事繁”的职司，而王安石指出，那些因为修订旧制利益受损的人员也应当酌情予以增禄。而随着俸禄的提升，就可以对相关人员使用仓法约束。

随着法度的推行，禄胥吏的形式与额度逐渐形成一定的规范。熙宁六年，神宗下诏裁定在京诸司吏的请给。据《长编》所载，在此之前，吏禄已经各有定式，而因为“兼局”即兼领多个部门职事的原因，还有茶汤、纸笔钱等各种额外收入，以此“侥幸相因，略无限制”[33]，需要立法进行统一。熙宁七年八月，检正中书五房公事李承之又建议：“在京臣僚所请添支食钱等，皆轻重不均，及所给人从亦无定制，以至吏禄多寡，皆当著为通法。”神宗命李承之与孔目房检正官共同删定[34]。熙宁八年闰四月，章惇上言，在增吏禄、行河仓法之后，有人以假借、典质之类为名义，经隔月日方受财物者，以此钻刑罚的漏洞。于是诏行仓法人因职事以借便、质当为名而受人贿赂者，告赏，刑名论如仓法[35]。

将吏禄纳入国家支付，无疑是一笔巨大的开支，这也是之前的当政者不敢轻易尝试的重要原因，但是在王安石的巧妙构思设计下，有大量新的财源填补了这一缺口。熙宁给吏人增俸之后，并没有造成政府开支的不堪重负。沈括《梦溪笔谈》记云：

天下吏人素无常禄，唯以受贿为生，往往致富者。熙宁三年，始制天下吏禄，而设重法以绝请托之弊。是岁，京师诸司岁支吏禄钱三千八百三十四贯二百五十四，岁岁增广，至熙宁八年，岁支三十七万一千五百三十三贯一百七十八。自后增损不常，皆不过此数。京师旧有禄者及天下吏禄，皆不预此数。[36]

《长编》载熙宁六年三司上言：

三司言，新法所增吏禄，除旧请外，岁支钱一十七万一千五百五十三缗有奇。诏以熙宁四年后坊场税钱拨还，不足则以市易、市例等钱补之，仍令提举帐司岁考支收数上中书。时内自政府百司，外及监司、诸州胥吏，皆赋以禄，谓之仓法。京师岁增吏禄四十一万三千四百余缗，监司诸州六十八万九千八百余缗。然皆取足于坊场、河渡、市例、免行、役剩、息钱等，而于县官岁入财用，初无少损，且民不加赋，而吏禄以给焉。[37]

《长编》引《神宗正史》的《食货志》与《刑法志》均有相似记录[38]，需要特别指出的是，如坊场、河渡、市例、息钱等财富来源，既是新法颁布推行之后新开的财源，同时也是由新增的职位创造的国家营利手段[39]，即王安石所指出的“吏禄足则政事举，政事举则所收放散之利亦必不少”。国家借助胥吏，加强对坊场、河渡等经济结点的管控，反过来又可以借助这样的管控，将原本由富商豪强占据的利益收归国有，用来支付薪俸。因此尽管吏禄快速增长，但是与当时财政收入的增长相比较，并没有带来太重的负担。至于仓法后来在元祐时期的行废争议，纯粹是一个党争背景下的政治问题，和经济无关[40]。

（二） 增设祠禄官作为官员的淘汰退出机制

“饶之以财”还有一种重要的形式是增设祠禄官差遣[41]。宫观之职，源于真宗朝，以宰臣向敏中为景灵宫使，后来建玉清昭应宫，以丁谓为宫使[42]，即以宰执提举修建国家重要的礼仪建筑。仁宗朝时，以年迈的重臣或武臣提举宫观，逐渐成为一种优遇耆旧的制度[43]。至神宗熙宁二年十二月，诏三京留司御史台与国子监增员，而宫观官不限员数，以待卿监监司及知州之老者[44]，提举宫观差遣遂作为中高级官吏退闲之缓冲余地，为淘汰旧员，梳理吏治辟出余裕。

对于这一作用，宋神宗和王安石有非常明确的意识与规划。在熙宁二年规定提举宫观差遣不限员额后，次年五月，又诏杭州洞霄宫、永康军丈人观、亳州明道宫等宫观置管勾或提举官[45]。神宗朝两种国史对此政策评价差别很大：墨本的评论是“时以诸臣历监司、知州，有衰老不任职者，令与闲局，王安石亦欲以处异议者，故增宫观员”。而朱本则削去王安石欲处异议者，以“因使人各得便乡里，且以优老示恩”为辞[46]。朱、墨史的评价中体现出新、旧党人对于这一政策有着不同的看法和立场。如果我们忽略其中政争的背景，结合熙丰时期其他史料，可以看到这一政策的重要目的，就是以“优老示恩”的形式，将部分官员置于闲局[47]，空出职位给精强能干之人。

熙宁三年五月乙巳，以龙图阁直学士、兵部侍郎、集贤殿修撰何郯提举成都府玉局观。郯遂请老，以尚书右丞致仕。枢密使文彦博认为何郯官至两制，如果令其提举玉局观，显得朝廷不够优礼士大夫。对此王安石评论曰：

如郯者，既衰病不能治事，遂肯分司致仕，夫岂不善？若未肯，而朝廷强使之去，则于人情或以视遇群臣为薄。即使领州郡，则又废事务，害百姓，故广置宫观，使食其俸给，而不害事也。且提举在外宫观，亦无甚异，何足为耻。自增置宫观，昏病阘茸之人就者已多，少清州郡之选，不为无补也。[48]

衰病不能治事的官员，不论其级别多高，必须有一定的退出机制，不能因其恋栈权位而勉强优容，但如果强逼其退出，夺其俸禄，容易产生矛盾冲突，让人觉得朝廷薄于情义。之前的处理方式是将该官员左迁为州郡长官，但这样又会废事务、害百姓。因此用“提举宫观”的名义，既使其保有俸禄，且“宫观”有超然世外的含义，也不伤其名誉。有了退出机制，政府就可以从容地进行人事调配，从而“少清州郡之选”。

从史书记载可以看出，这一思路在熙丰时期得到了有效的贯彻执行，提举宫观差遣逐渐发展为一种复合机制：既可以作为薄惩官员的手段，也成为惯例化的退休方式，官员可以自请以得退步之地。《宋会要》载《哲宗正史·职官志》云：“外任宫观非自陈而朝廷特差者，如降黜人例。”[49]这样提举宫观差遣就有两种不同的模式：自请或降任，前者是一种优遇，而后者则是降黜惩戒。

就熙丰时期的政治实践来看，自请宫观有优礼重臣、酬奖功劳的意味。如熙宁八年闰四月，诏：“今后武臣遥郡刺史以上，曾历五路路分钤辖，不因体量，并有战功、曾经转资、历路分都监以上差遣，不以官资，并许陈乞外处宫观差遣。”[50]九年五月，殿中丞曾孝纪以监当资序同管勾西京崇福宫，从其父曾公亮之乞也[51]。元丰七年（1084）四月，以朝散大夫、知均州张颉直龙图阁、知广州。张颉辞以：“二子一孙相继亡殁，孤老无托，虑因此不任事。伏望矜怜，检会前奏，除臣一宫观差遣。”乃诏颉罢直龙图阁，提举洪州玉隆观[52]。

同时，皇帝也可以下旨令有过失或老病不堪其任的官员提举宫观。熙宁八年二月，光禄卿、直昭文馆、知鄂州潘夙提举玉龙观，以荆湖察访蒲宗孟言“夙有足疾，年已七十，乞令致仕，或与宫观差遣”[53]。同年三月，诏秘书监王端追一官，与宫观差遣。原因是他之前知郑州时，伐园木为薪以自入，及报上不实，为御史所劾[54]。元丰二年六月，以尚书屯田员外郎、权京西转运副使李南公主管西京嵩山崇福宫，原因是御史黄颜弹劾南公女皆适士人，而同产女弟在室者已三十余岁，委寄于妹婿范迁家，按之有实故也[55]。元丰三年十二月，御史丰稷弹劾摄光禄卿、朝请大夫王之才祭社时候神气昏惫，步难语涩。应选格，王之才本来应该是知化州，神宗诏与宫观，并令审官院自今祠祭差官，须选堪任摄事之人[56]。这一系列弹劾措置表明，提举宫观官制度在澄清吏治、提升政府效率、表彰风化方面发挥了积极的作用。

作为一种驭下的政策，提举宫观差遣在执行的过程中逐渐制度化，而一旦制度化，则难免会有人窥隙谋利。元丰元年正月，权发遣三司使李承之言：

近年以来，朝廷宽假资格稍高之人，为其衰迟或不任事，未遽令休退，故置提举、管勾宫观之职，优与俸禄，以示始终恩意之厚。不立员数，而臣僚趋闲贪禄，冒昧无耻，或精神未衰，年齿方壮，便私避事，亦求此职。条制既宽，初未厘革，故今内外宫观约百余员，无纤芥职事，岁费廪食不下数万缗，臣窃惜之。乞今后在京宫观提举、提点、管勾官，共毋得过十五员，诸路倍之。如有除授，令依例待阙。所贵勤劳官守之人，有以区别，不虚费国用。[57]

李承之指出，朝廷设置提举宫观差遣，目的在于通过优与俸禄的方式，对那些资格稍高但衰迟不任事的人一个退步的余地，但由于不限员数，有些官员年纪不大，精神未衰，因为贪闲避事而求趋之，致使员数过百，浪费公帑。因此，他建议朝廷应该设定提举宫观官的员数，不应超编，同时在除授时，也应该照顾那些勤劳官守之人，退休时优先得此机会。

神宗采纳李承之的建议，但不是限制员额，而是对自请宫观者的年限和陈请次数进行限制：“自今陈请宫观等差人，年六十以上听差，仍毋过两次。”至元丰五年九月，又诏：“应尚书吏部陈乞留台、宫观、国子监人，年六十以上兼用执政官恩例者，通不得过三任。”[58]这样通过年限和陈请次数的限制防止恩赏滥用，而宫观官不限员额，皇帝就依然可以充分利用这一机制的复合属性，以之去取予夺，进行人事上的平衡。

显然，这种以宫观禄位养闲职的方式，不仅可以起到安置退休人员或持异议者的功能，更重要的是以“待遇”弱化了“职事”层面的冲突，减轻官员退居赋闲的经济压力，从而增强了政府在人事上的调配能力。这样的支出，表面看来似乎是冗费，但实际上是另一种温和形式的淘汰或退出机制，对于澄清吏治、提升行政效率有很大作用，从全局来看，反而可以降低管理成本。

 

三、公私一体：熙丰吏治体系改革的深层诉求

 

熙宁三年（1070）八月，神宗与王安石论三司治理，王安石向皇帝进言曰：

三司所治事，近则太详，远则太略，所以详近者，凡以为吏人便于取赂而已。若欲省此等事，则当先措置吏人，使廪赐厚而员不冗，然后可为也。人主理财，当以公私为一体，今惜厚禄不与吏人，而必令取赂，亦出于天下财物。既令资天下财物为用，不如以法与之，则于官私皆利。[59]

这段论述的义理重心，是“人主理财，当以公私为一体”，这也可以理解为熙丰吏治体系改革的深层诉求。在王安石看来，厚禄峻法是改革的形式，其内涵则是政治家须将整个国家的财富视作一个综合计量的整体，不仅需要关注财政收支平衡，更应注意财富流通的渠道与规律。如果“惜厚禄不与吏人”，则现实的结果就是“必令取赂”——损失虽然没有记在账面上，却实实在在地发生，同时还造成政治上的污浊与失序。所以，作为一个居中的“理财者”，应当统合内外，资天下财物为用，以明晰的法规、秩序，将财富按照合理的方式，引导分配给具体的管理职能，这样才能 “官私皆利”。

熙宁五年五月，王安石与宋神宗关于捕盐问题延展出一段对话，可以看出他们对于由政府主导的经济秩序的共识：

上曰：“王者之法如江河，使人易避难犯。如仓法行，去年止断纲稍二百人，比以前已减五百人矣；且米又尽不杂，军人不须行贿，此实良法也。”安石曰：“今新法关防犹未尽，故虽无夹杂，尚有少欠。若他日关防不令少欠，即此所断人数，尚可更减也。”安石又曰：“仓人尤无赖，所以不免时有犯法，然随辄被告。至于铨、审等处，即更无复敢受贿。”上曰：“不知开封何如，恐未能遽绝耳。”安石曰：“闻开封府吏自言向时遇事，且思如何可以取钱，又思如何可以欺罔官员，实无心推究人枉直。自今诚恐有暇及此。然经久天下吏禄恐须当尽增，令优足。”上曰：“如此岂不善，但患阙钱耳。”安石曰：“此极多不过费百万缗，然吏禄足则政事举，政事举则所收放散之利亦必不少，且今人吏衣食固亦出于齐民，但不令以法赋之而已。昨虽十万余缗，然九万缗出于酒坊税钱，若将来诸路收酒坊税钱，必然可足吏禄有余也。”上又曰：“吏受贿亦不免出于官钱耳。”安石曰：“如纲运于库务行钱，复以酒坊偿之是也。今公赋禄与之，即不为余人侵牟，而又不至枉法害事以取赂矣。”[60]

宋神宗忧虑因支付吏禄而可能“阙钱”，王安石指出，一是可以用酒坊税钱支付，不会有大的缺口；二是吏禄足则政事举，从而可以收缴更多的“放散之利”；三是用赋税偿付胥吏薪俸，可以避免各种法外的侵牟，实际上减少社会运行的成本。如“开封府吏自言向时遇事，且思如何可以取钱，又思如何可以欺罔官员，实无心推究人枉直”，这样的吏员不但起不到公共管理的作用，反而是机构中的赘疣。因此给胥吏发放合理的俸禄，是用较小的成本，理顺社会财富的流动和再分配机制。

从现存史料来看，熙宁时期以酒坊场税与免行钱等收入为吏禄来源，不但可以收支平衡，更重要的是降低了政府管理与社会管理的成本，在更大的层面上形成了良性循环的机制。《长编》小注引《神宗正史·食货志》云：

酒曲之利，视他入为最厚，惟西京售曲而已。酒旧禁私酿，官置务，酿则设官监临。或不设官，即以酬衙前。衙前役于公，悉多赔费，随其多寡，酬以酒务，使取酿利，补其劳费。然吏因缘诛求，衙前至破产逃亡，酿利不足以偿，公私困敝。熙宁三年，始命应酬衙前场务，皆官自卖之，归其财于常平司。凡衙前赔费与吏之诛求，悉为之禁。衙前随役轻重，悉赏以官自卖场务之钱，又赋之禄，民始免重役破产之患。奉公出力者得禄以养，而场务之利，收其嬴余，又以禄在公之吏焉。其法募民愿买坊场者，听自立价，实封其价状告，为扃钥，纳期启封，视价高者给之。后朝廷所增内外吏禄，岁支缗钱百余万缗，取具焉。[61]

制售酒曲是暴利的行当，旧法禁私酿而设官监临，或不设官而以衙前掌管其利，这样很容易成为上下官吏觊觎诛求的对象。衙前的利润不足以贴补，至于破产逃亡，酒曲数量质量无法保证，自然难禁民间私酿，而官府与胥吏均无收益。因此新法从两个方面尝试改变：一是由官方经营，自获其利，由常平司掌管，以赢利的盈余支付衙前俸禄，使“民免重役破产之患，奉公出力者得禄以养”；二是用拍卖的方式，招揽商人买断酒坊场，令其自负盈亏，而以约定额度向官府缴纳酒税。两种方式配合，理顺与制酒相关的整个利益链条，使公私俱便，上下皆利。

熙宁七年，详定行户利害所在与翰林学士韩维、知开封府孙永辩论免行钱问题时，指出了类似的情况：

初，议者多谓朝廷既知行役之弊，当即罢省，不可更令出钱。而详定所奏：“朝廷所以许民间输直免行者，盖人情无不欲安居乐业而厌于追扰，若一切罢去，则无人祗应。又公人禄廪素薄，不免有求于行人，非重法不能禁。以薄俸申重法，则法有时而不行；县官为给，则三司经费无穷。今取于民薄，而公人各知自重，不敢冒法，此所以使上下交济，臣等推行之本意也。议者乃谓既知行役重，当为除去，不可敛钱。此殆不然，民未尝不畏吏，方其以行役触罪苦，虽欲出钱，亦不可得。今公人之禄可谓厚矣，然窃闻未比昔日于民间所得之半。今本司收免行钱，计所入，尚不足以偿朝廷因行户事增录行仓法处料钱，则不惟公人不得如向来诛求之半，而民间所出又未及增禄之半。以此推穷，孰便孰不便，较然可见。”[62]

收缴免行钱，表面上看起来是官府对民间利润的盘剥，但是征税本身并没有原罪，需要注意的是该项税费在国家经济生活中的用途。而免行钱正是一种盘活利益链条的征税方式：如果无此机制，则没有经费应付相关支出，胥吏无俸禄，就会用各种非法手段对服役的百姓进行诛求敲诈；若一切由政府支出，财政又难以负担。反过来，在此机制下，民众承担一定税费，但减少了和胥吏之间复杂的沟通交接，免去种种追扰诛求；胥吏有俸禄，则知自重而不敢轻易犯法。这样既减少了百姓的额外负担，同时消除胥吏缘比为奸的机会，从而删削原有利益链条中的冗余，实现征税与政府职能之间的良性循环。

详定所指出，在征收免行钱之后，民众所缴纳的费用不到增禄额度的一半，而胥吏所得的俸禄也未及过去盘剥诛求的一半，从官民两个方面降低了政府和社会的交易成本和运行成本。这种公私一体，官民两利的理念与实践，也正是前述《周礼》泉府“开阖敛散”之法的具体表现。

从上述史事中可以看到，所谓“公私一体”，不仅意味着经济管理层面的综合统筹，更需要顶端设计层面的人文关怀。宋神宗指出，王者之法如江河，必须易避难犯，才有长久执行下去的可能性，也就是从制度上对官吏的贪腐动机进行约束，同时使其有自重自爱之意。熙宁五年十一月，神宗与王安石讨论重禄法，神宗提出“闻吏旧日受贿多于今禄所得”，他担心俸禄虽然增加，不足以和胥吏受贿所得相比，因此还是无法抑制其贪污的冲动。对此王安石做了进一步的分析：

安石曰：“（吏旧日受贿）所得虽多，然须奸猾敢犯法者乃多得，而懦善畏法者所得未必多于今也。左藏自来号为脂膏，然招人常不足，自赋重禄以来，所招人乃不阙。”上曰：“赋禄立重法，兼可召得顾惜行止人，兼为免刺面，所以人乐应募也。”[63]

王安石指出了吏治中的一个关键：以前胥吏受贿虽多，但集中于那些奸猾多智、敢于犯法的人，他们是体系中难治的“结点”。而绝大部分胥吏是“中人”，出于懦善畏法的本能，即使受贿，所得亦有限，他们才真正是吏治中需要特别关注的主体人群。新法所强调的，正是这种以一驭多的“面控制”，而非一一对应的“点治理”。如果能够用制度保证主体人群的利益不但不受损，反而来源更加稳定合法，那么自然会形成普遍的“面效应”，无论是防治还是管控都更加容易。同时，也会引导更多官吏向政府所期待的方向转化。

王安石所举左藏库的例子可以佐证：左藏虽然号为肥缺，但以前招人往往不足，其原因是主要的利益孔道被少数猾吏霸占，外来或新进的吏员无利可图。而重禄法颁行之后，原有的漏洞被堵塞，新增俸禄则扩大了红利的受众，形成“损有余而补不足”的效应。另一方面，诚如神宗所言，人皆有知耻之心，如果以优厚俸禄和严刑峻罚相配合，必然会令奸猾无耻之辈难有容身之所，而忠厚重义之人则有了立足之地。执政者立法的去取，使得“顾惜行止”之人得以闻风而至，再加上免除了刺面的侮辱，乐于应募者自然大大增加。

神宗皇帝多次夸赞此法“忠恕”[64]，强调“制法当使人乐趋而竞奋”。这类表述彰显出当时执政者对法度和人的关系所做的深邃思考：法度不是用来罟罗天下之人的“法网”，而是要使之“易避难犯”，在出于自身私利的考虑下进行合理趋避的同时，其行为能够合于仁厚忠恕的基本价值。因此法度本身就有着重要的“教化”功能，善法美意既是一种养士的策略，同时也是“取之”、“教之”的另一种形式。

 

结语

 

对于吏治体系改革背后的宏大关怀，王安石有清晰的表述：

近令察访官搜举吏有才行者，自此善士或肯为吏，善士肯为吏，则吏士可复如古，合而为一。吏与士、兵与农合为一，此王政之先务也。”[65]

宫崎市定认为，从大历史角度看，中国政治中的一大弊病就是吏士分离。王安石想把吏士关系引回正轨，但是控制不住的历史大势却向相反的、不自然的方向走去[66]。在笔者看来，吏与士、兵与农合而为一，这是非常高远的王道理想，也是熙丰吏治体系中意蕴非常深刻的部分：一方面，通过改善吏的待遇与地位，使其逐渐树立士人的尊严和自我认同；另一方面，也令士人放下清高，愿意去做社会基层的组织与管理工作，即“善士肯为吏”——既提高治理的水准，同时可以在具体的行政事务中选拔、磨练人才，使真正有能力抱负的人才通过法度和事务的历练检验脱颖而出。

这些做法既可以增强乃至重塑“胥吏”的社会地位和道德观念，同时也在潜移默化中，将儒家士大夫所追求的政治理想推广为普遍的共同诉求。熙宁新法中以“中人为制”的经术思想，“开阖敛散”的理财方略，禄胥吏、行仓法的改革方式，都蕴含、渗透着这种“以士为吏”、“吏士合一”的愿景。这是王安石所理想的“王政”，同时也是他对于中国历史中深层弊病症结的把握与因应。具体的改革措施不可能完美无缺，行用中难免会有种种利弊问题，可以考辨批评，但对于研究者而言，更需要注意的是政治家在立法层面的方略规划以及背后的思考。从大历史的角度看，后者包含着更加深邃的问题意识和价值关怀，因此也格外具有梳理、省思和再检讨的意义。