一、序言

秦人西周中期兴起于西北陕甘一带，春秋初年获为诸侯，公元前221年灭掉六国，建立了统一的专制国家，历时长达六个多世纪。对西北土著——“西戎”的征服和控制，是秦得以发展的基础。与此前的商、周不同，秦对戎人的扩张，不但地域上大为扩展，从西周势力所及的甘肃陇西-礼县一线，到达更西的甘肃中部兰州附近。更为重要的是，在中国历史上，秦首先在这些地区建立了比较稳固的地方行政组织，使这里的人群及文化融入到中原系统之中，奠定了中国西北版图的最初轮廓，汉及后世的西部疆界，也是在此基础上发展形成的。

本文欲探讨春秋以降秦对西北戎人不同的控制方式，并讨论这种差异的政治、族群、文化方面的原因和历史意义。

二、秦对“西戎”两种不同的控制方式

“西戎”是东周以后流行的称谓，指的是自西周以来，与中原“华夏”政治上对立、文化上有差异的非周非秦人群。这些人群主要分布于西北的甘肃、宁夏、青海、陕西等地，东周以后，随着周室的衰微和东迁，还大量进入到中原地区，偏西河湟一带的人群，也属广义的“西戎”，东周以降有专名“羌”，与商人对西方异族的称谓相同。有学者认为，春秋时代分布于陕北、山西，直至于河北地区的白狄，来源也是东迁的西北戎人。[1]“西戎”的起源，应是本地自新石器时代晚期以来由于气候变化而逐渐畜牧化、武装化，并具有移动习性的羌系人群。大约西周以后，由于夷、夏对立逐渐尖锐，中原的知识、精英阶层开始奢谈夷夏之辨，以加强“华夏”间的团结，维护自身族群的利益，“西戎”作为“蛮夷”的一部分，才开始出现在中原人士的意识之中。春秋中晚期以后，大蒙古人种下的北亚类型，也大量南下至于西北、华北即后世的长城地带，不但使本地区的生业类型发生变化，也使“西戎”的人种成分变得复杂起来，例如宁夏固原彭堡于家庄墓地[2]、河南伊川徐阳墓地的主人，前者可能是“西戎”中的乌氏戎，后者则被认为是陆浑戎[3]，两者都具有北亚蒙古人种的体质特征。“西戎”的经济，与中原的农业地区相较，畜牧成分占有重要位置，同时兼有农业、狩猎等成分。考古学上的“西戎”文化，主要有寺洼、辛店等多种文化类型。“西戎”文化与中原关系密切，也使用中原周、秦等文化，文化面貌并不是单纯的。他们与中原在文化、族群特征上的所谓差异，有时主要还是主观上的。

商朝的政治足迹曾经向西扩散，到达陕西关中、甘肃东部一带，包括灭商前的周，都是商的属国。周人灭商，所谓的“牧誓八国”的羌[4]，很可能就与后来的“西戎”同源。西周早期，周王朝对关中附近的外族加以驱逐，“放逐戎夷泾、洛之北”，即今陇山东侧的甘肃东部、宁夏、陕北甚至更远的内蒙古地区。这些异族“以时入贡，命曰‘荒服’”[5]，与周朝还是保持着一定的政治联系。此时泾、洛两水上游的甘肃东部、甚或陕北延安地区，直至陇山西侧渭水和西汉水上游的甘肃天水、陇南一带，都是周的势力范围。在这些区域，周王朝利用当地土著、殷遗民等，连同周人自身，构建了一个较完整的防御体系。[6]根据新发现的清华大学藏战国楚简的记载，秦人的祖先此时可能已经在天水一带活动[7]。西周早期，对周形成威胁的，主要有商时就存在的更加遥远的鬼方，但总体上周人在西北地区还是保持了主动的态势。西周中期，周朝的西北边境开始发生变化，司马迁等史学家认为，周穆王征犬戎，导致“戎狄不贡”。现在的历史学者认为，周戎关系的恶化，或许是因为长期的气候变化，导致中原与边缘族群间产生资源竞争行为的结果。[8]从此时开始，自陇山两侧一直到陕北、晋中一带，“戎狄”对周王朝进行了大规模的“反叛”和侵扰。这些族群在陇山以西有戎人，陇东、陕北或更远地区是猃狁，晋中则有姜氏之戎，使周人面临强大的政治、军事压力[9]，属于戎人的不同分支。幽王十一年（前771年），周都镐京（今陕西西安）被申、犬戎两支戎人攻破，周王室被迫迁都洛邑（今河南洛阳），西周灭亡。西北戎人连同北方之“狄”，大量入侵到关中等周之腹地，直至河南、山东一带，所谓“南夷与北狄交，中国不绝如线” ^[10]，“华夏”诸族的生存受到严重威胁。

“西戎”寇周，带来了秦人命运的转折。《史记·秦本纪》记载，西周中期，秦祖非子活动于西犬丘（今甘肃礼县）附近，因为周王朝牧马有功，被周孝王封于秦（今陕西宝鸡东）为附庸，并赐姓为嬴。“西戎”的反叛，位于西方的秦仲等数代秦祖，奋起为周保卫西北边陲，并在此过程中发挥了重要作用，建立了功业，地位由大夫而西垂大夫，最后到了两周之际的秦襄公时代，因为护送平王东迁，被封为诸侯。

秦人建国，是中国历史上的大事件，其过程充满艰辛。秦人受封的是“岐西之地”（关中西部以西），实际上大部分还在戎人之手，秦人拥有的只是西犬丘附近很小的地盘，连原来周室所封的秦恐怕也不在其手。作为周王朝最后所封的大国，秦具有很大的特殊性：无论“岐西之地”，或是后来所履的“岐丰之地”（关中中西部），都是原来的西周王畿所在，这与旧有的山东诸侯完全不同。“岐丰之地”已经超出了周室所赐“岐西之地”的范围，所以文公伐戎到达关中之后，还是名义上把岐以东之地献给了周王室。对原来周室旧地的拥有，虽然有伐戎的实际需要，但作为周臣的秦人，必须找到法理的依据，所以他们宣称自己与周人一样受天命而有天下，立畤祭祀上帝。[11]对于自己所履的西周故土，也象周人一样称作“夏”或“禹迹”，自己则是“夏人”。[12]祭祀上帝与自称为“夏”，也可能反映了秦人代周而“匐有天下”[13]的政治理想。

从春秋早期到战国末期，作为一个诸侯国，秦所拥有的土地，实际来源主要有两个管道，一是伐戎；二是来自对山东诸侯或其他政治体（例如巴、蜀）的攻伐，统治方式也有差别。春秋早期，秦伐戎而有关中以及陇以西的天水一带，在天水附近的邽、冀戎地，秦“初县”以治，使这些地区成为秦的本土；春秋中期穆公则对更为广大的“西戎”之地威服而“霸”。战国中期商鞅变法以后，秦在西北戎地普设县、道，并逐渐设郡，这不但使西周以来的“戎祸”归于终结，也使更加广大的“西戎”之地成为中原王朝的传统疆域。综观起来，秦对戎的控制，经历了由伐而“初县”再到县，或由“霸”而县、道的不同的路径，但殊途同归，这些地区最后都成为秦之郡县。不同的控制方式，所处的历史阶段、控制的程度，都是不同的。

（一）“初县”以治（从春秋早期到战国中期）

春秋初年，秦的据点在西汉水上游的礼县西犬丘一带。开国之君襄公以及随后的文公时代，秦之势力进攻到关中西部，然后以此为中心，向东、西两个方向扩大：宪公三年（前713）灭荡社（今西安附近），“武公元年，伐彭戏氏，至于华山下……十年（前688），伐邽、冀戎，初县之。十一年，初县杜、郑。灭小虢。”彭戏氏（今关中东部白水县）、小虢（今陕西宝鸡东）、邽、冀（今甘肃天水附近），大约都是关中-天水一带的“戎人”分支。上述秦君事迹之中，令人注目的就是“初县”邽、冀、杜、郑四地。杜、郑为周旧邑，邽、冀则为戎人所居。关于“初县”的性质，关乎到中国古代最重要的地方行政机构——县的起源问题。

《汉书·地理志》说：“秦遂并兼四海，以为周制微弱，终为诸侯所丧，故不立尺土之封，分天下为郡县。”后世文人多因其说，以为郡县制乃秦始皇所创。从明清开始，始有人发生怀疑。顾炎武认为，春秋时期的晋、楚、秦等国，都有灭国夺邑以设县的行为，故县起于春秋时代。[14]现在的学者多有从之[15]，也有学者持反对意见，认为不能仅以“县”名称的出现作为标志[16]。在强调春秋时期的县与战国中期以后典型的郡县制下之县的联系之外，学者们还注意到二者的差别，[17]以及春秋晋、楚、秦等诸侯国之间县的地域差别。[18]

在“初县”四地之后，春秋时代再无秦“初县”的记载，这是因为此后的伐戎行为告一段落，秦并无新获的土地。至于春秋中期，情况发生的变化，秦穆公始“霸”“西戎”。“霸”与“初县”比较起来，属于不同的控制方式，指涉的核心，是秦与戎所存在的政治、军事关系，而非对戎人土地的绝对拥有。一直到战国早期，史书才重新开始有了“初县”的记载，厉共公二十一年（前456年）“初县频阳”（今陕西富平）[19]，惠公十年（前390）“县陕”（今河南三门峡），战国中期献公六年（前379）“初县蒲、蓝田（今陕西蓝田）、善明氏”[20]，十一年（前374）县栎阳（今西安阎良区）。这些地域位于关中的北、东、东南三个方向，与戎地并无涉。

“初县”之“县”，按照《说文》的说法，本义是系，徐铉注即悬挂，综合起来就是系、属的意思，引申为名词县，作为行政区域之名。这个意思的县字，在西周金文中已经出现，其字作还，如西周中期免簠铭中的“郑还”、元年师 簋铭中的“丰还”。阮元、唐兰、李家浩等已经从文字学的角度指出此字为县字。如阮元认为还通寰，乃古县字^[21]。唐兰并举《谷梁传》隐公元年“寰内诸侯”之“寰”为例加以说明。^[22]李家浩认为，西周已有县鄙之县，指的国都或大城邑四周的广大地区，与野、鄙意思相近而与国、都相对。丰、郑在西周时期都是大都，西周金文中所谓的“丰县”、“郑县”指的就是此两都的四周地区。^[23]李零^[24]、黄锦前^[25]也有类似的看法。研究古代行政制度史的严耕望先生也指出金文中的寰通县，并引唐宋以来多种说法，以证古者寰、县通用。[26]

新近，根据王晖等先生的研究，“县”的这个意思出现于西周时代，西周金文中有“丰县”、“郑县”，指的是王畿之中周京所属都邑丰、郑，突出的是王室直属的意思，与贵族的采邑等属性的都邑不同。他指出：“春秋时期晋楚齐等诸侯国出现的‘县’，其实是一些诸侯大国处理一些新征服土地的方式，不再把它们分封给子弟或功臣作为领地采邑，而是直接掌控在公室之下，并派大夫直接管理，所用的名词就是‘县’，意思正是直接‘悬挂’在君主之下的行政区划组织，其性质是直辖性的都邑。这与‘县’的本义是密切相关的。”[27]

我们知道，西周的王畿，是指关中-洛阳附近地区，除了宗周（镐）、周（周原）、成周（洛阳）之外，其他都邑与“县”性质不同，有贵族采邑，还有外族小国都邑，例如 、丰等等，这些地方虽在王畿，但却不是周王的地盘，“县”则是周王的直属地，从金文看，周王曾在“县”委任官员加以管理。春秋时代的秦、晋、楚、齐等国，虽然在县的起源方面路径有所差异，但“县”无论属于国君还是大夫，其作为直属地的意义仍相类似[28]。秦“初县”之“县”，继承了西周以来“县”的古义。再往下顺延，战国时代商鞅变法后实行郡县制，其下典型的县，虽然在具体形态——基层组织、幅员、官员任免等方面发生了变化，但在国君属地的意义方面，并无本质的变化。在里耶秦简以及传世文献中，皇帝、天子又称“县官”[29]，取的也是这个意思，因为天下都是皇帝所有。从西周到秦汉，“县”的产生及普及过程，就是伴随着国君直属地不断扩大、国君权威不断扩展的过程，春秋时代上承西周、下启战国秦汉，是县制起源的一个重要阶段。

秦“初县”邽、冀、杜、郑之前，势力已经越郑而东，到达关中东部华山之下，但却无“初县”之举，“初县”作为国君的直接控制地，即秦的领土，故杜应为武公时代秦土的最东南端，郑为最东端。直到了春秋中期的穆公时期，伐灭梁、芮（今陕西韩城），又得晋河西数城，秦地东界才越过郑东扩至黄河。邽、冀、杜、郑四地，分别位于武公时代秦土的东西两头，战国时代续设的“初县”之地频阳、陕、蒲、蓝田、善明氏、栎阳等地，其中的蒲、善明氏所在虽然不明，但这些地方大约都属各自时代秦的边地，则是可以肯定的，可见秦县的起源，都在边地。

战国中期以后，文献中还有“初县”的记载，《史记·秦始皇本纪》说秦始皇三十三年（前214），“西北斥逐匈奴，自榆中并河以东，属之阴山，以为三十四县，城河上为塞。又使蒙恬渡河取高阙、阳山、北假中，筑亭障以逐戎人。徙谪，实之初县”。《索隐》解释“初县”，“即上‘自榆中属阴山，以为三十四县’是也”，此处“初”与上文“初县”之“初”一义，都是当初、第一次的意思，“初县”即原来斥逐匈奴后所设之县。这些“县”的设立，是在秦在孝公十二年（前350）“并诸小乡聚，集为大县”即普遍实行典型的县制一百多年之后，虽然位于边地而不乏军事性质，但其所拥有的典型的郡县制下县的属性，则是可以想见的。从春秋早期“初县”，一直到战国中期孝公改革前献公“县栎阳”，“县”都是在系、属之义，核心问题还是说这里属于秦君，虽与后来的“县”有所不同，但在属于秦君的意思上，无论是“初县”还是后来典型的郡县之县，还是一以贯之的。

从春秋秦县数量来看，数量大概在十个左右，并不算多，顾颉刚先生认为因为秦灭一国为一县，[30]看来并不准确，因为杜、郑并非旧国。我们注意到，春秋秦县分布于秦之边地，其内侧还有大量的土地却未置县，若认为“初县”为一级行政组织，则这些未设县的地区如何管理？战国中期以后这些地带出现了虢、美阳等县，由于书阙有间，我们不能知道这些县设于何时。按这些地带之中，还有以下都邑：位甘肃东南部有西犬丘、西新邑（二者都在甘肃礼县）[31]，关中西部有汧渭之会、平阳（二者都在宝鸡东）及秦都雍（今陕西凤翔），以及对其存在有争议的汧城（今陕西陇县）[32]。这些都邑都具有首都性质，对其的控制，自然应该主要依赖赢秦宗族自身，同时还当有“周余民”的作用[33]。另外就是平阳，先为国都、后来为武公子即公子白的封邑。秦都自然也属秦君，但由于本身已经是秦之都邑，故并不能以“县”相称，平阳作为公子封地，也不可称“县”，所以对于其他新获的土地以“县”名之。都邑、公子封邑、县等不同性质领土的并存，正是“县”存在的基础。

对于秦“初县”的性质，有的学者曾加怀疑，主要因为春秋县与战国后典型的县所存在着较大差别。如顾立雅认为，《史记》记载春秋时代秦之“初县”，并不是一个行政区，所以并非县。[34]增渊龙夫认为，春秋所谓的县，并没有君主直属地的性质，而与诸侯给与功臣的封邑相同，具有世袭的领邑特性。[35]周振鹤先生也怀疑春秋秦之“初县”，可能就是“县鄙”之县，“初县”的核心是说这些区域属于秦。[36]

有幸的是，近年在著名的甘肃甘谷毛家坪周秦遗址，有“子车”戈等重要的考古发现，结合晋、楚的情况，使我们可对秦“初县”的性质有进一步的认识。

毛家坪遗址位于甘肃省甘谷县西约25公里处的盘安镇（旧盘安乡）毛家坪村，渭河南岸，西为渭河支流南河，沿南河是一条通往秦人老家礼县的道路。根据近年的考古发现，可知遗址共有墓葬千余座，另有居址、车马坑、灰坑等。其中高级别的墓葬M2059，随葬五鼎，有车马坑；三鼎墓有M 2058、M1049等。子车氏戈出于M2059，上有铭文“秦公作子车用”、“不廷”等字样，其余漫漶暂不可识^[37]。整个墓地的年代从西周晚期延续到战国^[38]。

根据《汉书·地理志》[39]、《水经注》[40]等文献记载，毛家坪遗址位于秦冀县之地。春秋中期秦“霸”“西戎”，对象主要有所谓的“西戎八国”——绵诸、绲戎、翟、 ，义渠、大荔、乌氏、朐衍，[41]但邽、冀两支戎人并不在其列，因为此时邽、冀两地，早以通过“初县”的方式成为秦地，是秦称霸的基地，而非称霸的对象。所以，子车戈及M2059虽属春秋中期，但推测更早的时候即春秋早期冀的情况并无本质性的变化，还维持着春秋早期“初县”的情况。通过已经公布的数据，我们可以对秦“初县”冀的情况作以下推测。

第一，戈铭中的“子车”，是秦的异性贵族，作为冀地的最高长官，其身份是贵族大夫，还不是后世的官僚。

“子车”，就是《左传》、《史记》等文献所记的著名的子车氏[42]。春秋中期穆公死后，秦用子车氏“三良”奄息、仲行、针虎为殉，国人哀之而作《黄鸟》，现在还留存于《诗经·秦风》之中。《秦风》诗中的子车，可能晚于M2059的主人的子车氏，二人不是同一代，葬地也不同，前者在秦都雍（今陕西凤翔），[43]后者在冀。但M2059的年代在春秋中期，与穆公时代相近，故二人相隔时间应不会很久。《左传》杜注子车为秦大夫，M2059随葬五鼎，并有车马坑，是墓地中级别最高的墓葬，推测墓主子车氏应为本地地位最高者。墓主为屈肢葬，与嬴秦宗室贵族的直肢葬不同，并且子车氏曾为穆公随葬，由此推测子车氏应为秦之异姓。子车戈为秦公赏赐给子车家族，铭文中的“不廷”即“不庭”，戈铭此处大意应与传世秦公簋、秦公大墓残石磬铭一样，就是讨伐不朝的意思。^[44]子车氏“三良”被殉葬之后，《左传》作者与司马迁都认为这是秦将不能继续东征的重要原因，加上戈铭所记子车氏为秦讨伐“不廷”（不朝），可知子车氏是秦具有重要地位的贵族大夫，与文献可以呼应。戈铭说“秦公作子车用”，说明子车是由秦君委任来管理冀的异姓贵族，大约属于《国语•晋语四》所说“掌其远官”的“异姓之能”，但是否与冀戎同族，则不能肯定。

第二，春秋时代之冀，已经秦君名义下的秦的国土，很可能只是由国君委任大夫控制，而非大夫的采邑或封地。

“初县”之“县”，与战国以后典型的郡县之县不同，周振鹤先生曾总结出后者是四个特点：不是采邑或食邑，而是完全的国君直属地；长官不世袭，可以随时或定期撤换；幅员经过人为的划定，而不纯粹是天然地形成；四是县以下还有乡里等基层组织。^[45]按照县制的历史源流来看，是否国君的直属地，是构成典型郡县之县的最基本条件，子车使用秦君赐予的兵器，说明其所率领的军队，是属于秦国之君的，而非子车氏的私属，所以冀是可以满足这个基本条件的。冀作为“初县”之地，继承了西周以来“县”作为国君属地的古义，虽然与战国以后典型的县有所区别，但从历史的眼光来看，仍然是可名之为“县”的。

第三，冀县在秦人东征西霸的历史上起了重要作用。

春秋时代秦人不断东向，在春秋中期穆公时代受阻后则向西发展，称霸“西戎”（见下文）。从地理位置来看，毛家坪处于东西南北交通的要道上，是重要的军事基地。杨宽先生曾经指出：“最初县都设在边地，带有防卫边境的作用。县所不同于卿大夫的封邑的，就是县内有一套集中的政治组织和军事组织，特别是有征赋的制度（包括征发军实和军役），一方面便利了国君的集中统治，一方面又加强了国防。”^[46]冀与杨先生所言之“县”情况相似，毛家坪所出兵车、兵器、子车戈铭文，以及沟东区人骨病理研究^[47]所显示，都可证明毛家坪在军事、赋役方面的重要作用。例如，在毛家坪已发掘的200余座墓中，出土有剑、戈、矛、镞等大量兵器以及兵车，子车氏墓M2059本身就出土有2剑3戈，附属的车马坑中也有戈、镞等兵器。另由子车戈铭文可知，戈是以秦公名义作造兵器授予子车，讨伐“不廷”，其主要对象应是更远的“西戎”人群。这些已经足证子车所在之冀，是秦之军事重镇，与春秋大国晋、楚的情况相似。春秋时代的晋、楚之县，是重要的军力来源。例如晋，“成县”（大县）可出兵车百乘，晋卿韩起、叔向二人所有的“十家九县”有兵力谓为“长毂九百”，其余四十县则“遗守四千”，各有备守之兵车百乘。^[48]韩起、叔向都是晋卿，“九县”为其封邑，每个县（邑）都有很强的军事实力。楚在边境地区灭国为县，有的兵力可敌一国，陈、蔡等县，都号称“千乘”^[49]。

第四，冀的社会组织也处于变化之中。

春秋战国时期，随着整个社会性质的变化，秦的地方行政制度也发生了很大变化。在商鞅变法前，秦还属封建制下的世袭贵族掌控的阶层社会。商鞅变法后，实行军功爵制等新的官僚制度，就有的贵族体制被打破而趋向没落，以前地方上的“初县”之地，连同下文将要讨论的“霸”之地，也由原来的贵族戍守或“戎狄”君长拥有，过渡到由官僚——例如县的令、长代替国君行使管理权，成为郡县制下典型的县、道。

从公布的考古资料来看，冀县的社会组织，其最高阶层已经不是原来的“戎狄”君长，而是秦君所任命的大夫，社会也有分层，在冀大夫之下，还有武士（例如三鼎墓M 2058、M1049的墓主）、奴婢（如墓葬中的殉人）等的存在，相较于原来的氏族组织，已经处在发展变化之中。总体来看，虽然与后来典型的县不同，但春秋时代冀县的不同阶层已经构成了一个相当有效的基层组织，并且通过其长官，被牢牢控制在秦君手中。

这个变化的原因，应是由县的地位决定的。由于繁重的军赋或力役，县内各色人等需要重组，而不是维持原来的状态，原来的氏族或部落组织必然会被打破，县也因此具有一级行政单位的职能，不然，所谓的军赋力役，是无法征发的。

退一步讲，即使不承认“冀”之为“县”，通过冀的标本作用，可知春秋以来秦“初县”之地的基本属性和功能：这里是国君的直属地，是秦的本土，也是重要的军事基地，秦君委任贵族大夫以管理之。这应是冀、邽、杜、郑以及频阳等“初县”之地共同拥有的治理模式。从族群来源看，冀、邽作为秦的西方边地，其民众无疑以冀、邽两支戎人为主，杜、郑作为重要的西周旧邑，民众当以“周余民”等为主要成分，频阳等地位于关中周之故地，推测其民众或非戎人，抑或也是“周余民”，这些“初县”之地人群的来源是不同的，“西戎”仅为“初县”之地的部分人群。秦对不同来源的人群，采取了相似的“初县”治理模式，这里的人众，也与嬴姓宗室一样，属于广义的“秦人”（下文“霸”下的戎地却不属秦土，其人众也不是商鞅变法后政治及法律意义上秦的子民）。

从春秋早期的武公到战国中期的献公时期，“初县”的历史延续了将近三百年，一直到献公、孝公朝的变法运动，这个情况才发生了改变，从“初县”直接过渡到了典型的县。邽、冀等“初县”之地作为秦土，在政治军事等方面发挥了重要作用，是秦霸“西戎”与东进的重要基地。更为重要的是，秦之县制，也是首先从邽、冀这样的边地发展起来的，与春秋晋、楚之“县”类似，两地是古代地方行政制度的萌芽地之一。由于秦统一天下后推广郡县制，后来又有汉之因袭，县作为基本的地方行政制度，影响了中国历史两千年。

（二）秦“霸”“西戎”（从春秋中期到战国中期）

在“初县”之外，春秋以来秦对“西戎”的控制方式，还有称“霸”一途。

秦自春秋早期偏晚之时的德公定都于雍，经历了比较稳定的发展时期，两世三君（德、宣、成，穆公为成公弟）之后，就到了本文屡提的穆公时代。穆公在位39年（前659-621），是秦史中有作为的君主，被视为春秋霸主之一。穆公的功业，一是东征，二是称霸“西戎”，前者结局并不完美，后者则是其成为霸主的主要因素。

穆公时代，秦继续了东向的趋势，其地东至于黄河，黄河边周之旧国梁、芮（今陕西韩城）也被秦灭掉[50]，强晋是秦东进的主要障碍，《左传》、《史记》所记载的穆公时代的大部分历史，都是围绕秦-晋展开的。穆公三十三年（前627），秦劳师远袭郑，在崤（今河南三门峡东南）被晋与姜戎伏击大败，遂转而向西发展，最终成就了秦的霸业。《秦本纪》记载：“三十七年，秦用由余谋伐戎王，益国十二，开地千里，遂霸西戎，天子使召公过贺缪公以金鼓。”《匈奴列传》记载为“西戎八国”，与《本纪》十二国不同。这“八国”是：陇山以西的绵诸（今甘肃天水）、绲戎（？）、翟（通狄。今甘肃临洮）、 之戎（今甘肃陇西-漳县一带），岐、梁山、泾、漆之北的义渠（今甘肃庆阳）、大荔（今陕西大荔）、乌氏（今甘肃平凉-宁夏固原一带）、朐衍（今宁夏盐池）之戎，分布地域主要有甘肃东南部、宁夏南部，直到关中东部，位置主要在秦本土的西、北两个方向。

从自然条件看，这些地区涉及渭、泾、洛、西汉水以及更西的河湟流域，地形偏西北的部分破碎复杂，偏东南的渭河谷地，包括天水、关中一带，地形比较宽阔，泾河上游的庆阳董志原也是如此，从而可以支撑比较大、有实力的戎人分支。例如，渭河上游的绵诸曾可与秦为敌，大荔则活动于关中东部数百年，义渠是诸戎中力量最强大的。其他大多生活于相对比较狭窄的河谷、丘陵地带，不同地域的人群相对隔绝，造成众多的分支，除非受到外力的压迫，各支的移动也多在一个相对狭小的空间之内，因此并不易形成更大的政治组织，适宜秦人各个击破，或分设县、道以治之。

本地区为传统的农牧交错地带，经济形态也有差别，例如冀、邽之戎，地处渭河上游较宽阔的河谷地带，自然条件与关中类似，经济中农业成分较重，定居特征明显，犹如文献中后来居晋“南鄙”的姜戎，[51]毛家坪的考古发现可以证成此点，[52]这恐怕是秦首先兼并其地的原因之一。还有大荔之戎，其处于秦晋间的隙地，又接近中原农业区域，所以也当以农业为重。[53]义渠所在的董志原，也是传统的农业区，其经济形态必定是亦农亦牧的。乌氏、 戎[54]、朐衍[55]之戎，与此前更早的猃狁一样，属于畜牧族群，相对于中原的农业族群，具有较强的移动性和侵略性、掠夺性。[56]

商周以来，羌-“西戎”的不同支系，社会发展程度不同，与中原政体维持着不同层次的关系。《史记·匈奴列传》记载，戎人“各分散居溪谷，自有君长，往往而聚者百有余戎，然莫能相一”，《后汉书·西羌传》记载，“戎本无君长，夏后氏末及商周之际，或从侯伯征伐有功，天子爵之，以为藩服；春秋时，陆浑、蛮氏戎称子，战国世，大荔、义渠称王，及其衰亡，余种皆反旧为酋豪云”，两书都说戎人分支众多，并有酋豪式（“酋豪”）甚至国家形式（“王”）的社会组织体系。推测分裂的社会体系，大约是羌-戎一系人群社会的常态，称“王”即有相当规模的政体组织，只在少数支系及历史的少数时段存在，例如《西羌传》所描述的，“强则分种为酋豪，弱则为人附落”。我们可以从上述文献简单总结出戎人附落-酋豪-王等不同层级的社会组织形态^[57]，他们的社会发展程度，呈现出层次性和多样性。所谓的“西戎八国”，被中原文献称作“国”，其长称“王”，名号与周王室相同，推测可能与西周的 、丰等西方族群一样，具有较高层次的社会组织。秦穆公霸“西戎”，应主要是针对戎人之中这样较发育而有实力的政体，实际的分支，肯定不至于“八国”。

相对于“初县”，秦所“霸”的“西戎”之地，并不是严格意义上秦的领土，只属于秦的政治版图，是秦政治、军事势力所及，秦在这些地区也不设行政组织，不派官员管理，而是靠武力来维持关系，《秦本纪》所谓“开地千里”，是司马迁以今度古的说法。笔者认为，“霸”无疑是一种对戎人的控制方式，属秦地方行政制度发展的一个必经阶段，是有具体的所指的。“霸”的含义，其实就是“威服”，即以武力为后盾的征服。《后汉书》卷《西羌传》说，“秦孝公雄强，威服羌戎，孝公使太子驷率戎狄九十二国朝周显王”，早年的穆公之“霸”，与孝公的做法相同，说明秦与戎之间政治上所存在的臣服关系。在这个关系下，戎人对秦要纳贡（“赂”）[58]、贡献人力或奴婢，作为宗主，秦也要对诸戎具有保护义务，[59]不服从者则面临被消灭失地的风险（见下文列举）。秦对“霸”下戎人的控制，对象应主要为戎人的上层，通过对上层的软硬措施，从而控制整个分支族群。在武力威胁之外的软性手段，应有赏赐、封爵等多种[60]。

纵观秦霸“西戎”的历史，从穆公三十七年（前623）到秦孝公（前361年即位），大约260年，可以战国早期厉共公为界，划分为前后两个阶段。前一阶段从穆公三十七年始霸“西戎”到厉共公六年（前471）“绵竹乞援”，大约150年；后一阶段从厉共公到秦孝公，大约110年。前一阶段，是典型的“霸”的阶段，后一阶段处于战国早中期，其间有一个明显的变化，就是对“西戎”战争的逐渐增多。其中原因，或是秦内乱对戎人控制力下降所造成，[61]或是因东方强魏侵夺河西地等原因，导致秦人转而向西进取[62]。为表述清楚，兹将《史记》、《后汉书》中所记战国早期至中期献公时代秦与西、南政体的关系辑录如下，对象主要包括“西戎”，兼及于蜀。

厉共公二年（前475），《秦本纪》：“蜀人来赂。”

厉共公六年（前471），《六国年表》：“义渠来赂。”

厉共公六年（前471），《六国年表》：“绵诸乞援。”

厉共公十六年（前461），《秦本纪》：“堑河旁。以兵二万伐大荔，取其王城。”（《后汉书·西羌传》记载更为详细：“周贞王八年，秦厉公灭大荔，取其地。赵亦灭代戎，即北戎也。韩、魏复共稍并伊、洛、阴戎，灭之。其遗脱者皆逃走，西逾汧陇。自是中国无戎寇，唯余义渠种焉。”）

厉共公二十年（前457），《六国年表》：“公将师与绵诸战。”

厉共公三十三年（前444），《秦本纪》：“伐义渠，虏其王。”

躁公十三年（前430），《秦本纪》：“义渠来伐，至渭南。”（《六国年表》：“义渠伐秦，侵至渭阳。”）

惠公五年（前395），《六国年表》：“伐绵诸。”

惠公十三年（前387），《秦本纪》：“伐蜀，取南郑。”（《六国年表》作“蜀取我南郑”）

献公初年，《后汉书·西羌传》：“秦献公初立，欲复穆公之迹，兵临渭首，灭狄 戎。”（《秦本纪》记载孝公元年即前361年：“西斩戎之 王。”）

这些用兵的物件有绵竹、大荔、义渠、蜀、 等政体，除蜀之外，都属“西戎”。与前一阶段相比，此时秦对戎的战争虽然增多，但却没有“初县”的记载，说明此时还是属于“霸”的阶段，对戎的伐、战、灭，都可以看作“霸”的表现形式。换个角度来看，秦既伐、灭戎人而取其地，则必然有某种控制方式的存在，由此必然促使新的对戎控制方式的萌芽和产生，导致“霸”的方式和内涵有所变化。毕竟，从不占有其地与民只用“威服”的方式，向有其地与民的方式过渡，是一个大的变化。这个变化，必定会使本地的社会组织，更加靠近后来典型的县、道。

战国中期以后，“霸”下之地真正变成秦的领土，是经历了一个过程的，而非一蹴而就，大致在商鞅变法到昭王三十六年灭义渠之后这段时间内。《史记·匈奴列传》记载：

秦昭王时，义渠戎王与宣太后乱，有二子。宣太后诈而杀义渠戎王于甘泉，遂起兵伐残义渠。于是秦有陇西、北地、上郡，筑长城以拒胡……后秦灭六国，而始皇帝使蒙恬将十万之众北击胡，悉收河南地。因河为塞，筑四十四县城临河，徙适戍以充之。而通直道，自九原至云阳，因边山险壍溪谷可缮者治之，起临洮至辽东万余里。又度河据阳山北假中。

文中所记第一条长城为秦灭义渠后所筑，就是著名的秦昭王长城，或称战国秦长城，从陇西郡首县狄道（今甘肃临洮）开始，东北行经定西、固原、庆阳、延安、榆林、鄂尔多斯等地市，也是战国后期秦之西北边界，外侧即被称为“胡”的匈奴[63]。从“初县”之地出发，这是秦西北边界的第一次大规模外扩，时间可能从商鞅变法之后就开始了，扩展的对象是更远的西北“戎狄”之地，此次扩张致使“霸”下之地全归于秦，也成了秦的领土。第二条长城，即逐匈奴出“河南地”后所修筑的著名的秦始皇长城，北部边界到达阴山一线，西则到兰州以远。秦在西北地区领土的扩张，从“初县”到秦昭王长城，再到秦始皇长城，如层层波浪，每一次都是下一次的基础和依托。

总之，“霸”与“初县”一样，都是秦对“西戎”另外一种重要的控制方法，我们无法知道在“霸”之下秦对戎人更加详细的做法，但结果却是明朗的：战国中期商鞅变法以后，秦在西北戎人之中很顺利地设立了县、道等地方组织，秦通过行政、法律的全面覆盖，控制了对这些地区，使这些地区与原来的“初县”之地一样，都成了秦的领土，属性发生了革命性的变化。秦霸“西戎”，为后来的地方行政组织的建立，打下了相当的基础，“霸”与此后的县、道直至郡，一定存在着有机的联系，此点在后来的陇西郡表现得最为明显。

按“西戎”生活的地区，主要牵涉到后来的陇西、北地、上郡三郡。其中上郡惠王时代得自魏，辖地大致为南流黄河以西的陕北延安、榆林地区，北界可到内蒙古南部鄂尔多斯一带。北地郡晚至昭王三十六年（前272）灭义渠后置之，辖大约今甘肃庆阳、平凉、宁夏中南部、内蒙古鄂尔多斯西部。陇西郡大致辖今甘肃东起天水、西到兰州一线、南到陇南、北到定西南部一带，其始置的年代，《水经注》卷二记载为秦昭王二十八年（前279），《秦本纪》记载昭王二十七年（前280）“使司马错发陇西，因蜀攻楚黔中，拔之”，证明陇西为郡必不晚于前此年，而其中一些县的设置应该更早。从上文所列战国早中期秦对西方及西南用兵的过程来看，秦对陇西戎人的征服、战争，都发生在商鞅变法之前，其后则无。商鞅变法后秦对陇西戎人没有用兵记录，这应该是秦实力急剧提升“威服”的结果，但如没有此前“霸”的阶段对陇西的政治经略和军事征服，以及由此带来的族群与文化认同的变化，即使商鞅变法后秦实力猛增，欲以武力为后盾在陇西强行推行县、道，也是不可能的。

三、两种控制方式形成的原因及历史意义

通过上文论述可知，在战国中期商鞅变法普设县、道之前，秦在西北戎人之地，实行了两种不同的控制方式，“初县”出现稍早而“霸”稍晚，在并行了相当长的历史时期后，最后到商鞅变法后都归于郡县。这两种控制方式的区别在于，“初县”之地是秦的领土，由国君派员以治，但这些人的身份是封建制下的大夫，与战国后的官僚不同（后期或许有官僚制的萌芽），其民众也属“秦人”。“霸”下的“西戎”之地，位置比“初县”之地更加广大和遥远，在后者的外侧，地理上属于“初县”之地外扩的结果，还不是严格意义上的秦领土。

商鞅变法对地方的影响，文献记载比较简略，其中最主要的恐怕还是地方政行政与社会组织的变化。《史记·秦本纪》记载：“并诸小乡聚，集为大县，县一令。”[64]这个举措的本质，是划定幅员与人口，设立新的地方组织，并不是合并邑落。[65]。变法使秦的地方行政机构，成为以县、道为单位的地方政治组织，^[66]县的官员有可以撤换的令、长、丞、尉（按满万户称令，不满万户则称长），下有乡里，幅员也比较明确。原来的贵族世官制以及国野制度，被新的官僚制度及地方组织所代替。

作为秦本土的“初县”之地，秦在这些地区的统治是相当稳固的，故由“初县”演变成典型的县，顺理成章；“霸”下之地，秦对其控制的程度并不如“初县”之地那样深厚，有的还需要战争的洗礼才能使之成为秦的土地（如北地郡，秦灭义渠而有之）。“初县”与“霸”下之地的最终归宿，笼统地看，最后都成为秦之郡县，但结果还是有所差别：“初县”之地后来变成了典型的县，“霸”之地则被分设县、道，与“初县”之地不同。两种控制方式导致了不同的结果，其中原因，是其背后所隐藏的族群政治及文化背景差异。

先说“初县”之地。

西周以来，由于“蛮夷”的侵略，中原人士常谈“夷夏之辨”，那些与中原政治上对立、文化有差异的人群，被中原“华夏”当作“蛮夷”。“初县”与“霸”下的戎人，秦人上层对他们族群属性的看法也是不同的，这从县、道之别就可看出。

道是与县同级的基层组织，秦在商鞅变法后开始设置，汉代因之。《汉书•百官公卿表》记载：“（县）有蛮夷曰道”，县、道之别，不但体现在行政制度上，还有重要的人群分类意义。从行政制度史的角度看，道的管理方式至今不完全清楚，以秦封泥等数据看，道可能也设长、丞之类，但其下基层组织的有无，只能限于推测。周振鹤先生曾指出，道下可能不设乡里，整体还保留着土著的行政管理及生活方式，租税也有优惠，这些都与县不同。^[67]从兵器铭文、秦简、玺印、封泥等资料看，战国晚期，秦在中央还设有“属邦”，专门管理道，秦还专对这些人群，制定了专门的法律——《属邦律》。道与县有差别的管理方式，是基于秦的精英、统治阶层对道所属民众族群属性的认知。根据云梦秦简，从法律的层面来看，道的民众也属秦人，都受秦律的约束，但却与正宗秦人有所差别，被秦上层看作“蛮夷”。同为“西戎”，在归秦之后仍被目作有差异的人群，并被分而制之，实在是重要而有趣的历史现象。

在秦“初县”之地中，属于“西戎”的有邽、冀两支。如上所述，从春秋早期到战国中期，“初县”之地约略有10处，都在关中、天水一带。武公时代“初县”邽、冀、杜、郑，四地大略位于秦地的东西两头，以这些地区为边鄙，构成了秦最早的国土。战国早中期，秦继续向关中的北、东南、东南方向扩展，“初县”频阳、陕、蒲、蓝田、善明氏、栎阳等地，最远的陕达到了今河南的三门峡一带。这些地区，关中-三门峡属于原来西周王畿，邽、冀虽远在西方，但仍然位于西周以来中原王朝政治版图的西界之内。[68]邽、冀所在的天水一带，属于黄土丘陵、山地夹击下的葫芦状河谷盆地，自然条件与关中略同。西周时期，随着周人对陇山以西的经营，以定居、农业为特色的周文化也传播到了这里，陇西的西河滩遗址、甘谷的毛家坪和董家坪等遗址，都属周秦文化系统，与本地固有的属于羌-戎系统、移动性较强的寺洼文化不同，也与东周时代兴起的并南进的北方游牧文化不同[69]。西周以来“蛮夷”与“华夏”的对立，农业、定居是一个重要的区别标志，周人就把自己“打造”成具有此文化特点的人群，这在《史记·周本纪》以及《诗经·周颂》等文献中都有所反映。西周中期兴起的秦人，也认为自己属于“华夏”族群，文化也向周靠拢。处于周秦文化分布区内的邽、冀之戎，从毛家坪等考古发现来说，由于周的政治影响，[70]较早地接受了周文化的影响，文化面貌上总体与中原相同。与中原的政治联系，以及文化上的相融，春秋初年秦人征伐邽、冀后，也就顺理地“初县”治之。秦人不但在此建立了自己的统治，还把新的秦文化传播到这里，到了战国中期，历经长期的政治控制与文化浸润，致使这里的文化面貌与关中典型的秦文化已经基本没有差别，民众自然也不会被看作“蛮夷”，而是秦人重要的组成部分，设县已经水到渠成。若去设道，那才是历史的意外。

再说秦“霸”之地。

相比于“初县”之地，秦“霸”之下的“西戎”，与秦产生主从关系的年代比前者为晚；同时，相较于“初县”，“霸”所体现的秦-戎之间的政治联系也要松散一些。如上文所言，“霸”下之地，主要位于渭河、泾河以及清水河流域，自然条件、各个支系的族群与文化背景也要复杂的多，社会文化发展水平并不均衡。在商鞅变法之后，这里法理上都属秦地，秦在这里分设县、道，正是为了适应西北戎人分散破碎、分支众多、文化差异性大的历史实情，对秦的统治者来说，一定程度上也是不得已而为之的，这显示了“霸”的历史局限性。武帝元鼎以后征南越、西南夷后，南方的少数民族大面积地归入汉的版图，设道已不适应，汉在其地设初郡，道遂逐渐消亡。

与山东诸大国相比，秦立国最晚，对西北戎人的族群兼并和文化同化，发生的过程要比晋、齐等国为晚，后二国与“蛮夷”的交往，其历史更为长久，向上可以推溯到西周，那时的秦还是周室的附庸，政治实力弱小，对戎人影响有限。在进入东周之后，同样是对待周边“蛮夷”，晋则显得更加彻底，其东南灭赤狄、西北攘却白狄，而不是用“霸”这样具有“绥靖”性质的方式。齐对“东夷”，也大略如此，基本上也是完全的消灭与融合。秦对“蛮夷”两种方式的并存，显示了秦对戎人控制方式的结构性缺陷，像“初县”那样完全拥有其地与民的情况，在秦十分少见，在更大的地域、更广泛的人群之内，用的还是“霸”这种形式。这就导致了在“霸”下之地以内、“霸”与“初县”的戎人之间社会和文化的差异，即“先进”、“后进”之别。战国中期商鞅变法后，那些文化落后、与秦相异的曾经的“霸”下族群，自然被秦上层目为“蛮夷”而设道以治。下试举例说明。

朐衍道。朐衍是秦所“霸”的“西戎八国”之一，秦印中有“眗衍道丞”^[71]，确证秦有此道。其地旧说在宁夏盐池附近，这里自西周以来就是畜牧文化发达之地，东周时期又受北方游牧文化的浸染，秦昭王时有其地后设道。这里的自然条件适宜畜牧，文化面貌与中原相异，所以秦、汉相沿，都在此设道。

豲道。秦封泥有“ 道丞印”，[72]位置在今甘肃陇西、漳县一带。近年发现的漳县墩坪墓地，年代大致在春秋晚期-战国，应属 戎的遗存，文化面貌总体呈畜牧文化特征，与北方游牧文化联系紧密。[73] 戎与秦的关系也曾并不友善，战国中期秦献公、孝公之时，秦兵临渭首，斩 戎之王， 道之设当在此后。

狄道。位于今甘肃临洮，是陇西郡的首县，更在 戎之西，其文化面貌与戎的密切关系，也是可以想见的，因此设道也是必然。

秦在西北所设之道，大部分在原来的“霸”下之地[74]，并且只是其中的部分区域（更不存在于“初县”之地）。再从县、道的比例类来说，以道最为集中的陇西郡为例，县的数量还是大于道，北地、上郡更是县占绝对多数。这反映了在东周以后中原文化向西北扩张的大背景之下，“西戎”的文化、族群融入到中原的动态过程，最终的结果必定是二者的融合、同质化及道的消亡。还有一点十分值得注意，就上举四道，其中有考古证据的二道—朐衍、 道，文化面貌还有北方游牧文化色彩，与“西戎”固有的畜牧文化传统存在差异。后者的文化特色，是建立在畜牧经济的基础之上的。这种经济类型，是一种在畜牧之外，兼有农业、狩猎等成分的综合经济，与更北地区流行的游牧经济并不等同。[75]

“初县”和“霸”，这两种控制方式可以看作后来郡县制的基础或先声，是郡县制形成之前一个重要的历史阶段。我们不能单方面地只去看这两种控制方式对文化、族群政治关系的作用。在郡县制与文化、政治的互动关系中，几者是互相作用、互为因果的。不同的控制方式，是不同的族群政治关系、文化作用的结果，而不同的控制方式，又会反过来作用于文化的变迁、族群属性的变化及主观的族群认知和分类。不同因素互动、作用的结果，则是“西戎”文化、族群、社会与秦及中原的逐渐融合和同质化，使以定居、农业为特征的秦文化扩展到兰州一线，在“霸”—道之下所存在的政治版图与族群边界的不重合现象，也渐归消失，“西戎”之地最终成为中原王朝比较稳定的边疆。

总的说来，秦对“西戎”的征服与控制，使西周以来的“戎祸”归于终结，中原的土地、财货和人民免受掠夺之苦，还扩展了中原的政治版图。两种控制方式的历史意义可以归结如下。

第一，政治意义。

“初县”之地是秦的领土，“霸”下之地则处“归途”之中。商鞅变法后在这些地区设立基层组织，并实施有效的行政管理，使西北戎人之地成了秦及中原王朝最稳定的版图，也成为现代中国不可分割的一部分，这与此前“初县”与“霸”的历史过程是密不可分的。这个过程可以上溯到西周晚期，自那时开始的秦对戎人长期坚持不懈地驱逐、兼并、控制，是历史上中国西北边界线向兰州、河湟推进的原动力。

从地方行政制度史的角度看，秦对“西戎”的控制，也牵涉到县、道起源等重要的问题，在地方行政制度史上，具有标本意义。秦之“初县”，上承西周之“县”并有所发展，使秦成为县制的起源地之一。由于秦统一天下后推广郡县制，后来又有汉之因袭，县作为基本的地方行政制度，影响了中国历史两千年。对“西戎”“初县”以治的控制方式，竞成了秦地方行政制度的渊源之一，其重要意义不能忽视。道是秦人的独创，虽然在汉以后消亡，但南朝宋的左县、唐的某些羁縻州县，以及元代以后的土司，可能就滥觞于秦汉的道^[76]。

第二，族群意义。

自西周晚期以来，西北戎人大规模地向中原迁徙，对“华夏”形成重要威胁。秦人的伐戎、“霸”戎，连同晋、齐等大国的“尊王攘夷”等行动，阻止了戎人向中原的迁徙步伐。从春秋中期霸西戎开始，秦反而进军西北戎地，使戎人族群不是逐渐融入中原，就是向东迁徙，或者南下、西进。在秦压制下的“西戎”族群，自身也发生分化，未远徙而受秦控制的西北戎人，逐渐融合到“秦人”之中，成为后者的一部分。虽然在秦上层的心目中这些人群还存在着差异，在族群属性上还不均等，致使秦分设县、道以治，但在政治、法律等意义上，这些人都属于秦人，都是秦的子民。从一个更长的历史时期来看，中原地区规模更大的类似“汉人”民族共同体的形成，我们不能不说秦、晋、齐等大国对“戎狄”的兼并，是起了很大的推动作用的。另一方面，西北、西南东周以降的族群流动，也与秦对西戎控制所形成的压力有关。

第三，文化意义。

秦对“西戎”的两种控制方式，既基于不同的文化传统，又反过来对文化发生了影响。秦对戎人的政治控制，促使这些地域的文化发生变迁，伴随秦文化的扩散，使这些地区最终融入到中原大的文化系统之中。在“初县”之地，这个过程发生的较早，结果也较彻底。“霸”下之地，自春秋中期以后开始进行，进程也不尽一致，例如在现在的平凉一带，原来属于乌氏之戎的地方，发现有春秋中晚期的青铜盘等秦式礼器[77]，这显然是秦“霸”的结果。秦文化的扩散，可能是导致原来“西戎”传统文化（例如寺洼文化）消亡的原因之一[78]，一定程度上也阻挡了北方游牧人群及文化的南浸，使其“绕道而行”，即通过所谓的西北-西南文化传播带进行，并最终改变了西北、西南地区的族群、文化格局。

四、结语

历史中的“西戎”与秦关系密切，对“西戎”的驱逐、兼并、融合，是秦人兴起和强大的重要基础。这个过程，是西周以来中原政治、文化、族群边界在西北地区扩张的总过程的一部分。在春秋早期到战国中期长达300余年的历史中，秦人通过“初县”和“霸”两种层次不同的方式，对西北戎地进行了有效的控制，并使这些地区较顺利地成为秦之郡县。在西北戎人与中原的关系史中，由于这两种不同的控制方式的存在，致使同为“西戎”，但不同支系却有着不同的历史境遇，经历了不同的道路。若以道的存在为标志，这种差异直到汉以后才告消亡。

“初县”和“霸”两种控制方式，既是不同历史条件下不同文化传统及族群政治作用的结果，又影响了文化的传播及族群的认知和分类。这些政治实践，为战国中晚期秦在这里设立新型的郡县、以至于秦汉以后西北边界的确立，打下了深厚的基础；在县制等地方行政制度起源史上，也有重要地位。