摘要：在中国历史上，“京控”现象并不鲜见，但直到19世纪初的清朝嘉庆时代，“京控”才开始成为严重的社会问题，此后一直困扰着清朝政府，直至其灭亡。本文以《嘉庆上谕档》为中心，全面考察嘉庆四年新政后京控扩大化的过程，分析了京控受理与审理程序，探讨了清朝政府试图依靠督抚体制解决京控的策略及其实际效果。同时从制度结构、民众的好讼意识以及嘉庆皇帝个人性格三个方面分析了清朝京控扩大化的原因。本文指出，清初停止御史巡按成为京控之滥觞，作为地方长官的督抚无力肃清地积案，从而导致了京控的扩大。京控扩大后又加剧了地方积案现象，从而陷入了恶性循环。到了嘉庆二十五年，由候补官员组成的京控审理机构——山东专局的成立，表明嘉庆皇帝依靠固有的督抚体制解决京控的策略最终以失败告终。
主题词：嘉庆皇帝 京控 督抚 积案
清朝光绪二年十二月二十七日（1877年2月9日），御史王昕就浙江余杭县民人葛品连身死一案，上奏皇帝，要求严惩“大吏承审要案、任意瞻徇”。他在上奏中说：
伏查此案，奉旨饬交抚臣详核于前，钦派学臣覆审于后。宜如何悉心研鞫以副委任。万不料徇情枉法，罔上行私，颠倒是非，至于此极。现经刑部勘验，葛品连委系因病身死，则其原定供招、证据尽属捏造，不问可知……臣惟近年各省京控，从未见一案平反。该督抚明知其冤，犹以怀疑误控奏结。又见钦差查办事件，往往化大为小，化小为无。积习瞻徇，牢不可破……大臣倘有朋比之势，朝廷不无孤立之忧。1
王昕的上奏指出了晚清社会的一个痼疾——“近年各省京控，从未见一案平反”，督抚、钦差皆徇情枉法，互相朋比，以至于朝廷有被孤立的危险。当时“官吏一闻京控，即视原告若寇仇，辄欲加以越控之罪”2。结果是恶性循环，形成了百姓“愈冤则愈告、愈告则愈冤”的社会现实。
虽然传统中国很早存在着“京控”的行为，但实际上，直到清朝中期，京控才成为一个严重的社会问题，此后一直困扰着清朝政府，直至其灭亡。这其中一个重要的转折点就是清朝嘉庆四年八月二十八日（1799年9月27日），嘉庆皇帝发布的京控新政谕旨，他要求“嗣后都察院、步军统领衙门遇有各省呈控之案，俱不准驳斥”3，这条谕旨被认为是清代“京控”中具有“分水岭似的决定”，从而导致“上诉潮水般涌来”4。那么为什么嘉庆四年发布这样的谕旨，这样的谕旨对于清代的京控有什么影响？清代京控扩大化的原因何在？本文将对这一系列问题展开探讨。
第一节、什么是“京控”
（一）“京控”的概念
什么是“京控”？《清史稿》中有简明的解释：
凡审级，直省以州县正印官为初审。不服，控府、控道、控司、控院，越诉者笞。其有冤抑赴都察院、通政司或步军统领衙门呈诉者，名曰京控。5
“京控”是上诉程序的一个审级，即案件经过州县、府、道、司（藩司、臬司）、院（总督、巡抚）审判，当事人仍然不服，赴京师的都察院、通政使司或步军统领衙门呈诉，故称京控6。《清史稿》同时也提及“叩阍”：
登闻鼓，顺治初立诸都察院。十三年，改设右长安门外。每日科道官一员轮值。后移入通政司，别置鼓厅。其投厅击鼓，或遇乘舆出郊，迎驾申诉者，名曰叩阍。从前有擅入午门、长安门、堂子跪告，及打长安门内、正阳门外石狮鸣者，严禁始绝。即迎车驾而冲突仪仗，亦罪至充军。7
“叩阍”包括两种情况，一是“投厅击鼓”，二是“迎驾申诉”，都是直接向皇帝申诉。不过，清代多是“迎驾申诉”，除在京城“迎驾”外，皇帝巡视地方，去盛京、东西陵祭祖，京城寺庙进香，以及去承德避暑山庄时，都可能有人“迎驾申诉”。因此，叩阍不一定都发生在京师。同时，叩阍与“京控”在定罪上也有所不同，如果京控不实，则治以诬告之罪。而叩阍无论是否属实，很可能“照冲突仪仗例”而受到更为严厉的处罚8。
虽然“京控”与“叩阍”有所差别，不过当时两者是作为一类案件来处理。《清史稿》中写道：
京控及叩阍之案，或发回该省督抚，或奏交刑部提讯。如情罪重大，以及事涉各省大吏，抑经言官、督抚弹劾，往往钦命大臣莅审。发回及驳审之案，责成督抚率同司道亲鞫，不准复发原问官，名为钦部事件。9
由此可以看出，从审理的程序上来看，“京控”与“叩阍”并无实质性的差别。从广义上来说，“叩阍”就是京控的一种手段。
（二）“京控”的历史
传统中国的法律，很早就明确了诉讼要“从下自上”，“禁止越诉”。《唐律疏议》规定：
诸越诉及受者，各笞四十。若应合为受，推抑而不受者笞五十，三条加一等，十条杖九十。
【疏】议曰：凡诸辞讼，皆从下至上，令有明文。谓应经县而越向州、府、省之类，其越诉及官司受者各笞四十。10
《唐令》中明确规定，告状应该“自下而上”，不经过县而径直向州、府、（尚书）省告诉则为越诉。《唐六典》也有如下的记载：
凡有冤滞不申欲诉理者，先由本司本贯。或路远而踬碍者，随近官司断决之。即不伏，当请给“不理状”，至尚书省，左、右丞为申详之。又不伏，复给‘不理状’，经三司陈诉。又不伏者，上表。受表者又不达，听挝登闻鼓。若茕、独、老、幼不能自申者，乃立肺石之下。”11
这里规定了逐级上告的程序，最后可以“上表”、“挝登闻鼓”、“立肺石”。另外，《唐律疏议》也有如下的规定：
诸邀车驾及挝登闻鼓，若上表，以身事自理诉，而不实者，杖八十；即故增减情状，有所隐避诈妄者，从上书诈不实论。
【疏】议曰：车驾行幸，在路邀驾申诉；及于魏阙之下，挝鼓以求上闻；及上表披陈身事：此三等，如有不实者，各合杖八十。
这种“邀车驾与挝登闻鼓”12，实际上就是向皇帝直接申诉，这也就是叩阍行为。此外，唐代还有匦函制度13，臣民如果“有冤滞未申，或狱讼失职”，可以投匦上告14。宋代的法律也延续了唐律的规定，同时制定了更为完备的上诉制度，其中规定经监司审理不当的案件，则可以上诉到尚书省之下的吏、户、礼、兵、刑、工六部，还可以继续上诉到最高的监察机构——御史台。经过以上的上诉程序以后仍然不服判决者，也可以通过登闻鼓院与登闻检院进呈御状15。元代也规定“诉讼人先从本管官司、自下而上、依理陈告”，也可以赴“省部陈诉”16。
在明代，这种来京告状的行为被称为“京诉”。明朝立国之初，朱元璋在颁行的《大诰》中强调如果地方官吏“私下巧立名色、害民取财，许境内诸宿宿人等……联名赴京状奏备陈”17，“有司不如命者，民赴京诉”18。不过，这些专门针对官吏不法行为而制定的特别法令，并不持久。洪武一朝，也多次申明严禁越诉之禁19。洪武三十年（1397），颁行《大明律》，明确规定了越诉与叩阍行为要受到惩罚。
凡军民词讼，皆须自下而上陈告。若越本管官司，辄赴上司称诉者，笞五十。
若迎车驾及击登闻鼓申诉，而不实者，杖一百。事重者，从重论。得实者，免罪。20
到了宣德年间，宣德皇帝一度对于“越京陈诉”行为采取了相对宽缓的方针。
命法司：凡民越诉，得实者，免罪。不实者，仍发戍边。先是，奸谲之徒，往往构无情之词，越京陈诉，陷平人于罪，以复私怨。法司不胜其烦，请禁缉之。一切诉讼自下达上，越诉者发戍边。自是诬讼虽省，而冤抑莫申，豪猾愈肆。上已知其弊。因御史张鹏奏，福建按察司不以伸冤理枉为职，每听民讼，辄援越诉之例，发遣戍边，至民含冤无告，遂命法司自今讼得实者，毋究越诉之罪。不实者论如初。21
法司认为“越京陈诉”，“不胜其烦”，要求禁止越级京诉。而宣德皇帝认为禁止这种行为，“诬讼虽省，而冤抑莫申”，因此要求以申诉是否属实，而分别处理。到了正统四年（1439）八月，浙江嘉兴府知府黄懋因为治下人民“入京妄奏”，于是上书皇帝，要求敕下通政使司，“今后嘉兴有陈诉者，抑之不受”，皇帝认为这种情况“天下皆然，何独嘉兴”。要求“今后惟谋反重情，许诉于京。余皆自下而上，违者以蓦越罪之”22。到了景泰四年（1453），明朝政府再次下令对赴京越诉行为实行严厉的处罚。
禁军民越诉。时军民刁顽者，或怀挟仇怨，或避免操差，往往搜求细故，罗织重情，赴京越诉。比至究理，诬者过半，且连染无辜死于非命。太子太保兼刑部尚书俞士悦等请如洪武、永乐年间例，揭榜禁之。自今朝廷机密重情外，军民一切私仇细故，俱先在所在官司理之。其越诉于京者，无问虚实，悉杖，遣口外充军。23
景泰四年针对当时“赴京越诉”，“诬者过半”的情况，对于越诉于京者，从严惩治，“无问虚实，悉杖，遣口外充军”，这与《大明律》相比，处罚较重。到了天顺八年（1464），则对于赴京越诉行为如何处理作出更为明确的规定：
今后军民词讼，除谋逆外，其余不问轻重情词，悉自下而上陈告。如有蓦越赴京者，法司治以罪，仍将所告情词发回本处问理，不许辄便拟奏差官出外提解，搅扰军民，违者罪之。24
这一法令要求对于越诉京控者，“将所告情词，发回本处问理”。不许奏告，不应该差官处理，以免“搅扰军民”。弘治年间的问刑条例，则明确了京诉的程序。
各处军民词讼，除叛逆机密等项重事，许其赴京奏告。其有亲邻全家被人残害，及无主人命，官吏侵盗系官钱粮，并一应干己事情，俱要自下而上陈告。若有蓦越奏告者，俱问罪。除四川行都司所属，及云贵两广，各给引照回。若四川其余地方，并南北直隶浙江等处，各递回所司听理。若将不干己事，混同开款奏告者，法司参详，止将干己事件开款施行。其不干己者，明白开款，立案不行。
各处军民奏诉冤枉事情，若曾经巡按御史与布按二司官问理，及法司查有原行见监重囚，或在配所拘役等项，令家人抱赍奏告者，免其问罪，给引照回。其被人诬枉重情，见监未结，法司查无原行者，并军役户婚田土等项干己事情，曾经上司断结不明，或亲身及令家人老幼婚女抱赍奏告者，各问罪，给引照回，奏词转行原籍官司，候人到提问。25
弘治问刑条例规定“叛逆机密等项重事”可以“赴京赴告”，其余案件俱要“自下而上陈告”。如果越诉，则要问罪。如果所告内容与本人无关，则“立案不行”。如果军民有“冤枉事情”，经过巡按及布、按两司官员问理，再来京申诉的话，“免其问罪，给引照回”。不过，同时规定了“户婚田土等项干己事情”，即使“曾经上司断结不明”，但来京控告，除“给引照回，奏词转行原籍官司，候人到提问”外，也要问罪。在明代的统治者看来，“户婚、田土、殴斗、相争之事，既非君王之所当亲。老小残疾妇女雇倩之人，又非奏对之所宜须”26。所以户婚田土案不应该前来京控，否则治以越诉之罪。
清朝入关之初，于顺治三年（1646）颁行《大清律》，“越诉”条沿袭明律，但于律间添入小注：
凡军民词讼，皆须自下而上陈告。若越本管官司，辄赴上司称诉者，（即实，亦）笞五十。（须本管官司不受理，或受理而亏枉者，方赴上司陈告）
若迎车驾及击登闻鼓申诉，而不实者，杖一百。（所诬不实之）事重（于杖一百）者，从（诬告）重（罪）论。得实者，免罪。（若冲突仪仗，自有本律）27
以上括号内的文字就是顺治律的小注，就具体问题如何定性、如何适用律条做出了更为明确、清楚的规定。小注明示“须本管官司不受理，或受理而亏枉者”，方可上诉。同时指出“叩阍”的情形不同，适用律条也应不同，“若冲突仪仗”，应该按照“冲突仪仗”本律处分。顺治八年（1651），清世祖颁布谕令，明确了逐级上诉的规定。
谕刑部：自今以后，凡有奏告之人，在外者，应先于各该管司、道、府、州、县衙门控诉。若司、道、府、州县官不与审理，应于该管总督、巡抚、巡按衙门控诉。若总督、巡抚、巡按不准或审断冤枉，再赴都察院衙门击鼓鸣冤。都察院问果冤枉，应奏闻者不与奏闻，准赴通政使司衙门具本奏闻。在京有冤枉者，应于五城御史及顺天府宛、大二县告理。若御史、府、县接状不准或审断不公，再赴都察院、通政使司衙门具奏申告。至于六部，其应呈应诉者，仍照旧例准理。若内外大小衙门明知枉情、蔽不上闻，许具本至午门前进奏。传谕之后有仍前声冤告奏者，问以重罪。该部将此谕刊刻告示，广布通知。28
与明代相比，清初适应督抚制的确立，除审级增加总督、巡抚以外，其他一应明代旧制，规定都察院为京控的受理机构。如果都察院不受理，准赴通政使司衙门直接上奏皇帝。到了乾隆五十六年（1791），改定条例，对于京控行为做出更明确的规定。
外省民人赴京控诉，究问曾否在本省各衙门呈告有案，令其出结。如未经控理，将该犯解回本省，令督抚等秉公审拟题报。其先经历控本省各衙门，已据审结题咨到部，复又来京翻控者，即交刑部将现控呈词核对原案，如所控情事与原案只小有不符，无关罪名轻重者，毋庸再为审理，即将翻控之犯照律治罪。若核与达部案情迥不相符，而又事关重大者，或曾在本省历控尚未审结报部，虚实难以悬定者，将该犯交刑部暂行监禁，提取该省案卷来京核对质讯。或交该省督抚审办，或请钦派大臣前往，临时酌量，请旨査办。如本省未经呈告，捏称已告者，照诬告加等律再加一等治罪。29
这一条例是在乾隆三十四年（1769）左都御史素尔讷条奏定例的基础之上改定而成，就京控案件的审理细节性问题做出明确规定，以“曾否在本省各衙门呈告有案”来决定是由刑部审理，还是解回本省由督抚审理，或是派钦差大臣审理。
关于“户婚田土细事”的京控行为，清代的法律没有继承明代问刑条例“治以越诉之罪”的规定。薛允升《读例存疑》记载了乾隆三十七年律例馆按语：
外省州县小民，敢以户婚、田土细事来京控诉，必非安分之人，仅将原呈发还，无以示儆。今拟于听其在地方官衙门告理下，添入仍治以越诉之罪一句。30
这一律例馆按语是针对乾隆三十四年素尔讷条奏定例提出的补充建议，实际上与明代问刑条例的规定大致相同。不过，乾隆五十六年改定的条例，删除了这条内容。所以薛允升评价说：
三十四年修例按语，甚属妥协，且纂为定例矣。五十六年改定之例，何以并无此层。因何删去不用。亦无明文，未知其故。31
在薛允升看来，律例馆的立法建议，是非常妥当的做法，但乾隆五十六年改定条例，这条规定又被删除，原因并不清楚。因此，可以看出，清朝政府一度也认为“以户婚、田土细事来京控诉，必非安分之人”，所以要对这些人“治以越诉之罪”。
通过以上分析可以看出，清朝政府在继承明代有关京控律例的基础上，通过不断增修条例，就“京控”案件的受理与审理做出了很多具体的规定。应该说，包括“户婚田土细事”在内，清朝政府明确了逐级上诉以至于京控的制度。
（三）以往的研究成果
清代京控研究最重要成果是美国学者欧中坦（Jonathan K. Ocko）在1998年发表的《千方百计上京城：清朝的京控》，对于清代京控的性质、京控的效果以及京控的原因均有十分清晰的描述，其中的大多数结论到目前看来，仍然具有启发意义。
欧中坦首先指出直到清代，才建立起完善的京控制度。京控与监察弹劾在功能上是相互配合的。京控者的目的就是争取皇帝对于本案的关注，在京控者看来，由皇帝特旨交审，可以迅速平反冤屈。对于京控的原因，欧中坦认为如同“清朝其他许多制度一样，京控制度是18世纪的人口爆炸及其对官员和人民两方面造成的相应压力的牺牲品”。在欧中坦看来，清代法律不承认土地争端等细微的民事诉讼的重要性，而这些细微的民事纠纷有时可能引发暴力冲突。而嘉庆皇帝为了广开言路，命令受理所有的京控，从而使上诉潮水般涌来。此外，职业的讼棍也加剧京控现象，例如，1830年以后，江苏地区建立起苏州到北京的“诉讼网络”为上诉人服务。对于京控的审理，欧中坦认为督抚与钦差大臣不同，他们过于忙碌，不会对于审理京控给予优先考虑，只能委托下属官员审理。从整个清朝来看，“绝大部分上诉是徒劳无益的”。
赵晓华《晚清讼狱制度的社会考察》32一书中专章考察晚清的京控制度。该文首先分析了京控的原因：第一，吏治腐败，听断不公；第二，讼棍等社会闲散势力对晚清京控的负面作用，特别是讼棍“虚捏加诬”，加剧了京控。同时，官员审理上控京控案件效率低下为讼棍等提供了可乘之机，也成为导致京控案件有增无减的因素之一。其次，该文也考察了晚清京控的结果，指出清朝政府虽然也采取多种措施，包括在各省设立专门审理京控案件的谳局（又称发审局）以及在军机处专设京控案档（1878年）等，来提高京控案的审判效率，但均收效甚微。本来“清积牍而理民冤”的京控却酿成了“愈冤则愈告、愈告则愈冤”的社会现实。
李贵连、胡震的《清代发审局研究》33则重点考察了清代中后期成立专门审理各种上诉案件的“发审局”的性质，指出发审局是清朝中后期各省地方政府自主创设的准专门性司法机构，并通过本省地方性法规和惯例对其进行规范。它具有“准专门性/专业性法庭”的特点，不同于身兼行政、司法、立法等各种职能的地方政府，也异于清末法制改革中建立的各级审判厅，是从传统到现代变迁过程中的过渡产物。此外，胡震还发表了《诉讼与性别——晚清京控中的妇女诉讼》34、《清代京控中当事人的诉讼策略和官方的结案技术——以光绪朝为例的一个分析》35、《最后的青天：清朝京控制度研究》36等多篇论文，探讨了清代京控制度面貌，重点考察了京控中频繁出现的女性原告的诉讼资格及以及京控当事人的诉讼策略等问题。
2011年，李典蓉的《清朝京控制度研究》37一书出版，是近来全面研究清代京控制度的研究成果。作者是从整个清代行政司法体系出发，分析京控制度的确立与变化，其中分析了官民各个社会阶层在京控过程中扮演的角色，并将妇女、疯子、回民、官员等特别的京控原告作为范例，分析他们是如何利用京控来申诉冤屈。作者大量地利用了军机处、内阁的纪录，整理了一千多件京控档案，内容十分详实。此外，崔岷的《山东京控“繁兴”与嘉庆帝的应对策略》38一文以时代为线索，考察了嘉庆皇帝解决山东京控“繁兴”策略的有效性与局限性。林乾《从叶墉包讼案看讼师的活动方式及特点》39则探讨了道光年间江苏与京城讼师合作开店包揽京控的案件，并从江苏的官场结构探讨州县、督抚是如何成为书吏的保护伞。这样的研究对于理解讼师是如何参与京控具有借鉴意义。
欧中坦以来的清朝京控研究，由于大量的档案资料的公布，研究成果卓著。一些重要的问题，比如“京控”与“直诉”、“叩阍”这些概念的区别与联系，发审局的设立与性质，京控的受理机构与审判情况，京控与清代吏治，京控与讼师等问题，均有学者进行过研究。大多数的研究者都认为清代京控繁多的原因是清朝行政与司法制度存在着结构性缺陷，而十八世纪以后人口增长、社会矛盾的深化又加剧了京控。但关于这种结构性缺陷的具体内容，还缺乏明确的说明。诸如“吏治腐败”、“官官相护”等结论还较为宽泛。
本文将以清代京控“潮水般涌来”的嘉庆时代为中心，探讨嘉庆时代京控扩大化过程及原因，说明清朝政府的应对策略及其效果。并对比明清两代的行政、司法制度上的差异，指出监察制度的不完善乃是清代制度的结构性缺陷，而京控繁多的现象与此有着密切关系。
二、嘉庆朝的京控
（一）嘉庆皇帝与京控的扩大化
1796年2月9日（嘉庆元年正月初一日），爱新觉罗·永琰受乾隆帝禅位即帝位，改名颙琰，是为嘉庆皇帝。初登大位的嘉庆皇帝，面对在位60年、文治武功均有辉煌的太上皇乾隆皇帝，很难率性而为。直到嘉庆四年（1799），太上皇乾隆病故，嘉庆皇帝迅速处决了权臣和珅，才真正执掌了大权。嘉庆初期，白莲教起义日益扩大，社会面临着严重的危机。嘉庆皇帝认为造成这些危机的原因是“和珅任事日久，专擅蒙蔽，以致下情不能上达”40。因此，要“广开言路”，以使下情上达。嘉庆四年正月初八日，皇帝下旨要求奏事的文武官员“嗣后陈奏事件，俱应直达朕前，俱不许另有副封关会军机处”41。嘉庆四年三月，又“定道员密折封奏例”42，准令各省道员亦得具折奏事，扩大了直接奏告者的范围，目的是“广咨询之路，原以除壅蔽之端”43。同时，嘉庆皇帝也将当时不断增加的“京控”看成是“民隐上通”的一种途径。嘉庆四年八月，他要求所有京控俱要奏报，不准都察院、步军统领衙门擅自驳斥京控案件。
嘉庆四年八月二十八日，内阁奉上谕。向来各省民人赴都察院、步军统领衙门呈控案件，该衙门有具折奏闻者，有咨回各该省督抚审办者，亦有径行驳斥者，办理之法有三。似此则伊等准驳，竟可意为高下。现当广开言路，明目达聪，原俾下情无不上达。若将具控之案，擅自驳斥，设遇有控告该省督抚贪黩不职及关涉权要等事，或瞻顾情面，压搁不办，恐启贿嘱消弥之渐，所关非小。嗣后都察院、步军统领衙门遇有各省呈控之案，俱不准驳斥。其案情较重者，自应即行具奏，即有应咨回本省审办之案，亦应于一月或两月视控案之多寡，汇奏一次，并将各案情节于折内分晰注明，候朕披阅，倘有案情较重，不即具奏，仅咨回本省办理者，经朕看出，必将各该堂官交部严加议处。著为令。钦此。44
原来京控案件，都察院、步军统领衙门根据案情或“具折奏交”，或“咨回各该省督抚审办”，或“径行驳斥”。皇帝认为都察院等擅自驳斥案件，会妨害“言路”，引发“贿嘱消弥之渐”。因此，谕令都察院等“俱不准驳斥”45。同时要求咨回本省案件，也要定期汇奏。
嘉庆四年谕旨发布以后，“来京控诉之案，迨无虚日”。从嘉庆四年八月开始，一直到嘉庆五年六月的10个月时间里，仅嘉庆《上谕档》记录奏交京控案件就有28件，这一数目相当于《上谕档》中所记嘉庆元年至四年八月奏交京控案件的总和。面对于各地民众纷纷京控这一形势，嘉庆六年（1801）六月二十四日，嘉庆皇帝不得不重申不准越诉的规定，以限制不断扩大的京控。
勤求治理，明目达聪，令都察院、步军统领等衙门接到呈词，即行奏明申理，以期民隐上通，不使案情稍有屈抑。但国家设官分职，自有等差。各省民人遇有冤抑之事，本应先赴州县衙门具控。如审断不公，再赴该管上司呈明。若再有屈抑，原准来京呈诉。但外省由府县而上至督抚，岂无一、二公正之员，无从昭雪。乃近日来京控诉之案，迨无虚日，其中多有以闾阎细故琐渎上呈，甚或挟嫌图诈，任意株连。并闻有不肖之徒，以不干己事，挺身包揽，纠敛钱财，作为资斧。既遂贪心，复称仗义。此等莠民，平日赋税，则任催不纳，词讼则抗断不遵，偶因地方官决狱催科，小施刑罚，即捏词上控，希图报复。似此逞刁滋讼，若不稍示限制，于人心风俗殊有关系……向来民人越诉，定例綦严，而藉端倾陷，赴京告讦，历有明禁。嗣后各省军、民人等，凡有赴京呈控之案，如果系实在冤枉，曾赴该管上司控诉，仍不准理，或批断失当及关涉官吏骫法营私者，审明得实，自当将原审各员及所控官吏按律办理。若未经在本籍地方及该上司先行具控，或现在审办未经结案，遽来京控告者，即所告属实，仍当治以越诉之罪。著传知都察院、步军统领等衙门，遇有外省民人来京呈控之案，具奏后，交刑部讯明。如系越诉者，即按例先行惩治，再将本案审办。并令各省督抚将赴京控诉之律例通刊刷出示，俾刁健之民知所儆畏。46
这份谕旨概述了“来京控诉之案，迨无虚日”的现状，重申“越诉治罪”的规定，实际上是对于嘉庆四年八月谕令的重新调整，以规范京控行为。不过，此后嘉庆皇帝仍然对于京控采取宽容的态度。嘉庆八年（1803）二月，云南开化府民人张鼎叩阍，嘉庆皇帝认为他“远涉万里叩阍呈诉，其中亦必有冤抑情事”47。嘉庆八年四月，皇帝又强调说“试思此等具控民人，若非冤抑莫申，何至远来赴诉，即使健讼者十居七、八，亦岂无一、二衔冤负屈之民以实情上诉乎”48。在嘉庆皇帝看来，如果限制京控，将使“民隐莫申”。嘉庆二十五年（1820），山东巡抚钱臻奏请将来自于山东省的京控户婚田土之案以及未在本省控告、投审过的重案，一概驳斥。皇帝批评说：“若真有含冤负屈者，悉皆壅于上闻，是因噎废食也”。49
嘉庆四年以后，京控案件数量迅速增加。都察院等衙门“每隔数日，辄有封奏”50。仅仅根据《嘉庆上谕档》中不完全的统计，从嘉庆四年到嘉庆二十五年间，由都察院等衙门奏交的京控案件达千余件，平均每月有四、五件。而咨交的案件由于没有记录，无法确知详细数量。不过，嘉庆十一年御史茅豫上奏说：“近来民人进京控案日渐增多，每月除奏事外，咨交十余件至二、三十件不等”51。实际上，咨交的数量要远远超过奏交的数量。
（二）京控的受理与审理
嘉庆四年，皇帝要求都察院等衙门不准擅自驳斥京控案件，成为京控案迅速增加的契机。面对不断增加的京控案件，嘉庆皇帝主要还是在原有制度框架内，查办京控案件。
1. 京控的受理
京控的受理机构主要是都察院、步军统领衙门，直隶总督有时也会盘获来京控告之人，从而也被动地受理了京控52。理藩院同时受理并审理蒙古等少数民族的京控案件53。
都察院作为三法司之一，是清朝政府最高监察机关，也是最主要的京控受理机构。告状人向都察院提出呈词后，一般先由京畿道御史口讯，然后核稿，提出奏交或咨交意见，再由满汉都御史、副都御史等做出决定。如果是奏交的话，都察院长官要根据情况提出交审建议，或交督抚，或交钦差大臣审理。最后由满、汉都御史在奏文上画稿同意，然后奏请皇帝裁决54。
步军统领衙门是京师的治安机构，其作为京控案件的受理机构有从治安的角度出发的意味。例如，嘉庆四年（1799）十月十六日，“步军统领衙门盘获江西民人曾斗魁，起出呈稿一纸，内系控告藉差派累等事”55。嘉庆十九年（1814）五月，盛京已革生员陈起云“来京欲行呈控，经步军统领衙门盘获”56。嘉庆十九年九月，步军统领衙门“盘获欲行叩阍之革弁彭应奎”57。这些人都是步军统领衙门例行盘查时抓获的可疑份子，结果发现他们都怀有呈词或有京控的企图，在这些人未控之先，即行抓获。从受理京控的数量来看，步军统领衙门与都察院基本相当。
关于“奏交”与“咨交”的标准，一般认为案情重大，要奏请皇帝指示裁决，则需奏交。而一般案件，则咨回本省查办。嘉庆十一年（1806）六月，都察院左副都御史陈嗣龙曾说过：“都察院呈控命案，历次均系奏办”58。可见在都察院对于涉及命案的京控，一般均会奏交59。嘉庆十二年，刑部根据嘉庆四年八月的上谕以及嘉庆十二年左都御史周廷栋奏请杜讼风一折60，制定了如下的条例：
都察院、步兵统领衙门，遇有各省呈控之案，倶不准驳斥。先向原告详讯，其实系冤抑难伸、情词真切，及地方官审断不公、草率办结、并官吏营私骫法、确凿有据，又案情较重者，即行具奏。如讯供与原呈迥异，或系包揽代诉、被人挑唆，情节显有不实，及原告未经在本省赴案成招，挟嫌倾陷、藉端拖累，应咨回本省审办之案，亦于一月或两月，视控案之多寡，汇奏一次。并将各案情节于折内分晰注明。如距京较近省分，将原告暂交刑部散禁。提取本省全案卷宗，细加査核，再行分别酌办。傥有案情较重，不即具奏，仅咨回本省办理者，各堂官交部严加议处。61
从这一条例可以看出，有重大冤情或者涉及地方官违法乱纪而又确凿有据的案件，应该奏交皇帝。如果情词不实或未在本省呈告的案件，则咨回本省审理。从嘉庆时代奏交案件的内容来看，除了人命重案以外，多是有关贪赃枉法、重征勒收、冒捐冒考以及与教匪有关的案件，还有一些多年未结积案也奏交皇帝裁决。这些奏交案件实际上也反映出都察院等部门确定奏交、咨交的标准。
都察院等衙门察阅案情时，不能仅根据原告的状词随意判断案情之曲直。嘉庆二十五年六月，皇帝下旨，强调了都察院等上奏案情时，要持有客观的立场。
各省京控案件，由都察院察阅案情，分别奏咨。其事之是非曲直，未经质审，原不能据一面之词，遽行判断。嗣后各衙门接收呈词，除寻常微细案件，由该衙门自行咨交督抚办理外。其有案关重大，应行具奏者。但将本案原委，摘叙明晰，奏闻请旨。不得遽加断语，抑扬其词，致外省有所迁就，以启畸重畸轻之弊。62
都察院如果提出倾向性的意见，导致各省曲意迎和，从而对案件的重视程度不一。所以皇帝要求都察院要客观具奏案情。
2. 京控的审理
在嘉庆朝，对于京控（包括叩阍）案件的审理主要采取三种方式，一是发交地方督抚，二是委派钦差大臣审理，三是由刑部审理。
关于交办地方督抚的案件，在确定交审机构时，充分考虑到回避原则，以免官官相护。一般来説，如果原告越诉，未曾在省一级审理，则会交回本省官员审理。如果曾经在巡抚处审理的话，则会交总督审理，反之亦然。如果原审督抚离任，则会交由新任督抚审理。此外，京控案如果事涉漕务，也有可能交由河道总督审理63。
在嘉庆初年，由于白莲教起义等原因，河南、陕西、四川等省督抚常常指挥作战，军务繁忙，所以皇帝在交办京控案件时，有时直接指定由布政使或按察使审办。例如，嘉庆四年五月，陕西民人慕天清京控，受理此案的步军统领衙门奏请交由陕西巡抚永保审办，但皇帝认为“永保现在带兵剿办贼匪，无暇办理此案”，因此指定陕西布政使马慧裕审理此案。64不过，白莲教起义被平定后，奏交案件很少出现直接指定藩、臬二司官员审理的情况。
即使是皇帝特旨交办案件，督抚也未见得亲自审理。一般是交由藩、臬督同首府、首县，或者另外委员审理。嘉庆十一年，寿州民人刘荣光京控一案，皇帝特交两江总督铁保亲审此案。但铁保先是委江宁藩司，再委江苏臬司督同苏州知府、长洲知县等官员审办，铁保本人从来没有亲审过此案65。嘉庆十一年（1806）十二月，御史茅豫奏请“敕下直省督抚，嗣后无论奏交、咨交之案，皆当查照刑、钱事由，分饬两司，速为审讯，一律报完，不得再行转发”的建议，嘉庆皇帝认为茅豫所奏“切中时弊”，重申督抚应当亲审奏交案件：
民人控告之案，原有虚实不同，如果随控随审，迅速办结，则含冤者既得早为申雪，即诬告者亦可随案立惩，不但讼狱得平，即告讦之风亦当不禁自息。今外省习气，督抚两司于控告之案，从不亲自提审，辗转发交属员，属员又层层递委，以致结案无时，任情枉纵，民人等不胜拖累之若，因而来京越愬。及至发交该省，又不过转委饬审，延宕如前。在良民既有屈莫伸，而奸徒藉得以逞忿拖累，由此健讼益甚。此等阘冗疲玩陋习，牢不可破，各省皆然。该御史此奏实不为无见，必当严行饬禁，用儆官疲，以清讼源。惟所奏各省民人到京控告之案，不论奏、咨，俱由督抚分饬两司审讯之处，尚觉宽缓，各衙门奏交之后，一经奉旨，交该督抚审办，即与钦差无异。无论道府以下官，不得滥行递委。即两司亦不应交办，该督抚总当亲提犯证，自行审理，迅速覆奏。至于各衙门咨交之件，该督抚查明刑名、钱谷事由，亦惟准分饬两司，依限审结，不得再行转委所属，以致瞻徇回护，延宕不结。如再有私自转委者，一经发觉，必将该督抚两司等严行惩处不贷。将此通谕知之，折并发。钦此。66
茅豫只是提出由督抚根据案件事由，分饬藩、臬两司审讯。而嘉庆皇帝认为这样“尚觉宽缓”。皇帝认为，督抚奉旨办案，“即与钦差无异”，应当“亲提犯证，自行审理”。至于咨交案件则督抚根据案情委派藩、臬两司“依限审结”，不可再委派下属官员审理。就是说，所有京控案件均应由督抚藩臬审理。不过，这只是皇帝的期望，事实上，督抚或“袒庇劣员”，或“瞻顾前任”，并不亲自审案，“辗转派委属员”，结果是“朦胧办结，民隐莫申”67。嘉庆二十四年（1819），安徽民妇陶王氏呈控其子被诬陷一案，皇帝特旨交由安徽巡抚姚祖同审理。不过，姚祖同仍发给原审之府州县覆审，官员回护前审。陶王氏心怀不服，于嘉庆二十五年（1820）六月再次来京控告，皇帝降旨要求现任安徽巡抚吴邦庆如同钦差一样，要亲审此案。同时，姚祖同（时任河南巡抚）被“交部议处”。同时规定：“嗣后凡有特旨交审之案，该督抚不亲提讯断，仍发原审府州县官审办者，俱照此一例议处。”68
嘉庆皇帝亲政之初，曾采取与乾隆皇帝不同的策略，“不肯轻派在京大臣前往审讯，即交原省督抚就近查办”，以避免钦差之中“不能检束者”需索陋规，勒索使费等。不过，到了嘉庆五年，他发现“各督抚等于交办案件、率以审系虚诬一奏塞责”，“是该督抚等非庇护所属。即有意从轻。所审案情。未可尽信”，所以也应该不时委派钦差审案69。在皇帝看来，“钦差审理控案，原恐外省听理词讼未能公允，致小民冤抑，是以特派大员前往谳办”70。嘉庆朝深受皇帝重用的一些大臣，如祖之望、金光悌、韩崶等都曾受命为钦差大臣，审理京控案件。
外派钦差大臣，并非一案一派，一般来说，顺路办案或留在当地继续办理新交审的案件情况很多。例如，嘉庆十二年（1807），左都御史周廷栋、奉宸苑卿广兴为钦差大臣到山东审理京控案件。当时山东的京控案，多交由他们等审理，共计查办案件有13起之多71。实际上，京控案件的急速增多，事事派遣钦差，无论人力、还是物力都无法承受。嘉庆八年（1803），皇帝就说过“若派钦差严审，则控案繁多，又焉能一一派员前往，疲劳驿传”72。嘉庆十三年（1808）十月，山西左云县生员郭亿呈控该县家人“浮征钱粮、勒折科敛、并派车拿草”，皇帝认为知县可能有“主使营私情弊”，本想特派廷臣到该省审理，但“部院办事需人，且此事未在本省控告”，所以发交山西巡抚成宁审办。不过，皇帝又担心巡抚徇庇属员，所以谕旨中接着又强调“该抚接奉此旨，即与钦差无异，当照钦差审办案件，亲加提讯，据实查明，务期水落石出，以成信谳”73。嘉庆十四年（1809），皇帝再次强调说：“因近年控案愈多……若皆派员前往，不胜繁扰。且京、外并重，部院中亦需人办事，不便多令旷职”，督抚“经朕特旨派办，即与钦差无异”，应当公正审案74。
有时候，皇帝也会声言以派遣钦差大臣作为督促地方督抚认真审理京控案件的一种手段。嘉庆十五年（1810）三月，河南河内县民人朱煌京控，皇帝给河南巡抚思长的谕旨中写道：“河南距京不远，无难派人前往审办。但念恩长甫经回任，自未能立时审结，尚非有意延搁，即着恩长亲提人证，详加研鞫”75。嘉庆十五年八月，山東民妇李史氏京控，此案是“谋杀重案，关系二命”，皇帝在谕旨中说：
本应即派钦差大臣前往鞫讯。但巡抚统辖全省，若有案悉派钦差审办，又焉用巡抚为乎。今既交该抚审讯，即与钦差无异，务当亲自提鞫，彻底究明，不可又委属员，致令蹈官官相护之习。并不可以此案曾经具控该抚，彼时仅止批审，日久未办，因存回护之心。设吉纶审断不平，以致原告未能输服，复行控京，必将该抚惩治不贷，仍另派钦差往讯也。76
皇帝转给原审巡抚审理，但又特别强调与钦差无异，希望巡抚不要存回护之心，公正审理此案。如果审案不公，致原告再次京控，则要另派钦差前往审案。可见皇帝用心良苦。
不过，即使钦差大臣，也不一定如皇帝所想，公正无私。嘉庆十二年（1807）前后，河南、山东京控繁多，皇帝特派广兴等为钦差大臣，赴河南、山东审案，结果广兴“骫法贪婪、纵欲败度”，特别是审讯李瀚分家一案，索贿高达白银8万两之多，最后各案并罚，广兴被处绞刑77。不仅钦差索贿，地方官吏也以钦差办案为名，“浮开差费”，所以嘉庆皇帝说：“可见外省官吏竟乐以办差为糜费开销之地，名为利人实则利己，竟成贪官要钱之一巧法。”78钦差办案本为平反冤抑，反而为害地方。
京控案件，如果事涉地方官吏，皇帝在交审的同时，一般会将涉案的地方官员先行解任，以便提讯，如果无罪再开复原职。嘉庆四年（1799）十二月，湖南巴陵县民谭学教来京控告府县浮收漕粮，皇帝传谕湖南布政使通恩将知府、知县先行解任，然后再行亲自查办79。在嘉庆朝奏交的大多数的京控案件中，如果事涉地方官员，多先行解任。不过，解任官员的范围还是受到限制。嘉庆十二年（1807）六月，钦差左都御史周廷栋在山东审理王维选京控一案，经过查证，与原审大概相同。不过由于王维选坚持认为他是受到府县官员的陷害，所以周廷栋奏请“将承审之府厅州县等一并解任质讯，以折服其心”。皇帝对此提出了反对意见：
将承审官员概行解任对质，岂不愈长刁风。此内如知县要兰若现据该犯等呈有请帖二纸，虚实未定，将该县解任质询，尚无不可。若以知府、同知大员一并解任，是明知该府等本无情弊，故为解任，以压服刁民诬赖之私，国家有此政体乎？恐不能压服，益长刁风，若令民不畏官，滋弊更甚。80
皇帝认为将本无情弊的知府、同知解任，会产生“民不畏官”的弊端，有损国家政体。
京控案如果皇帝觉得案情重大，或疑点甚多，也有交由刑部审理的情况。例如，嘉庆十四年五月，山东即墨县武生李泰清来都察院呈控胞侄李毓昌在淮安府山阳县查赈时中毒身死一案，皇帝认为此案“疑窦甚多”，决定将人证解京，由刑部审理此案。81
除一般的京控案外，叩阍案件一般由军机大臣先行口讯，再会同刑部（包括行在刑部）审理，如果无需交办地方审理的话，由军机大臣会同刑部按照律例定罪，最后奏请皇帝裁决。例如，嘉庆十年（1805），回民洪明宜因为表弟洪湛大在盛京巨流河充当夫役修筑御道时被岫岩城防御英福派人打死，遂在路旁叩阍。嘉庆皇帝将此案交由军机大臣会同盛京行在刑部审讯。82
3. 京控的审结情况
“各省交审事件甚多，而奏结者甚少”83，这实际上也是京控案的一个困局。嘉庆十二年（1807），根据给事中茅豫的上奏，清朝政府明确规定了奏交、咨交案件的审理期限。
钦交案件，以提齐人犯之日起，限四个月。咨交案件，仍照旧例，以接奉咨文之日起，限四个月。其限内有难结缘由，钦件咨报军机处，咨件报原交衙门。奏结后，将展限月日申报吏部。其无故迟延、逾限不及一月者，将该督抚罚俸三月。一月以上，罚俸一年。三月以上，降一级调用。半年以上，革职。84
但这样的规定，实际上很难彻底地执行。嘉庆十六年（1811）七月，都察院将各省逾限未结的咨交案件情况上奏，其中“其逾限未结及上次展限已逾仍未审结者”，山东省自嘉庆十二年起有76件，直隶自十三年起有27件。皇帝在谕旨中说：“外省疲玩积习，总不悛改，率皆视为泛常，任意积压”，要求督抚“上紧查催审办”85。不过，到了嘉庆十九年（1814）四月，咨交各省的京控案件，“两江及其余省分，均有十案至三四案不等，直隶省有三十二案，而山东省则竟有八十九案之多”。虽然都察院屡次查参，但“泄泄如故，以致原告守候无期，本年复纷纷来京具控”，皇帝批评山东巡抚同兴“因循疲玩，实为尤甚”，要求其率同藩臬，“即速分提审办，勒限一年，全数办结”86。同年五月，因为京控案“逾限未结者几及百件”，山东布政使朱锡爵、按察使刘大懿“一任地方要务延搁废弛，咎无可辞”，被撤职查办87，同时首府——济南府的知府凝图亦因“庇护属员、徇私废公”被革职88。七月，山东巡抚同兴因隐匿“匪徒聚众逞凶之事”被免职89。到了嘉庆十九年十一月，御史贾声槐上奏“东省交审案件、办理迟延、请敕令速行审结”一折，皇帝再次下旨批评山东省“吏治因循疲玩，几成锢习”，要求新任山东巡抚陈预督同藩臬两司“务须上紧赶办，依限报完。勿致前案未结，后案又增，益形积压。”90虽然皇帝、都察院等不断催促，甚至将督抚藩臬撤职查办，但案件仍然不断积压，陈陈相因。
即使奏结之案，也多有将“原告审虚”91，以“诬告审结”92。更有甚者，原告因此受刑毙命。例如，嘉庆十五年（1810）十二月，安徽建平民人梁际尧来京控告库书“浮收漕米、勒折钱文”，当时皇帝下旨将此案交给安徽巡抚广厚审理。广厚递委属员审理，“审属虚诬”，而所委之属员非法拷问，梁际尧受刑毙命，见证人钱启盛亦被无辜押毙。嘉庆十七年（1812）正月，梁际尧之子梁士秀“实在负屈不甘、来京呈控”，皇帝认为“其中恐有别情”，于是下旨将此案交给两江总督百龄审理93。
嘉庆一朝，只有少部分京控案件能够翻案。这些案件往往与皇帝或其他高级官员的介入有着密切的关系。例如，嘉庆十年（1805），承德府建昌县民孟明立因枪刺而亡，原因不明。其妻孟于氏认为是他人所杀，于是控告到建昌县，但知县不予理会。同年五月，孟于氏来京控告知县“受贿得赃、枉出人命”。皇帝于是派出兵部侍郎广兴为钦差大臣，赴建昌县审案。六月十二日，广兴第一次奏报，称“孟明立委系自戕身死，伊妻孟于氏所控段让因奸毙命、并知县得赃等事，审属全虚，律应反坐”。对于这样的奏报，皇帝提出了几点疑问：第一，无论是他杀，还是自杀，毙命之由不清；第二，如果是自杀，但自杀的原因不清；第三，没有人证、供词，草率定案：第四，“孟于氏所控如果虚诬，伊系妇女，焉能装点情莭，叙入呈词，其中必指使唆讼之人，亦应反复究诘”。最后皇帝指出“总之，人命重案，必当审讯明确，以期无枉无纵”94六月十八日，广兴再次奏报，解释说孟明立将养老钱出借他人，其妻想要取回自用，孟明立因此气闷，“或者即因此自戕，亦未可定”。对于这样的回复，皇帝当然不能满意，指出“今广兴折内竟欲借此根究、转坐孟于氏以逼迫其夫自尽之罪，愈出愈奇，更不成话矣”。同时对案情中的一些细节性问题，如被害人的发现经过，涉案人供词中的疑点等，逐个进行剖析，以驳斥广兴的奏报。最后再次申饬广兴，指出其“平素办事常以搜剔为能，一经派令审案出京，竟糊涂若此。观其折内，逐层声叙，多属支离，意欲锻炼成案，枉坐孟于氏以逼迫伊夫致死之罪，岂不竟成冤狱乎。”95到了六月二十九日，已经回到建昌县的广兴再次奏报，推翻自己以前的审理结果，说明孟明立之死是由于段让“逼索欠钱、并追还地亩”所致，并非无故轻生，案情至此大白。
此案虽然是皇帝派出钦差大臣审案，但很明显，钦差大臣广兴最初只想应付了事，在给皇帝的奏折中对于案情的描述也是漏洞百出。幸好由于皇帝的坚持，不断地遥控广兴审案，同时加以申饬，才使案情水落石出。
（三）京控者的策略
都察院、步军统领衙门等衙门收到呈状后，根据案情轻重，分别奏交、咨交、驳斥（嘉庆四年禁止）。在京控者看来，奏交的意义最大96，毕竟皇帝特旨交办，相对而言，地方承审各官必须谨慎对待。因此，采取何种手段使自己的控告能够奏交，实际上具有非常重要的意义。
1. 状词中牵告与诬告
都察院等是否奏交、咨交，主要取决于状词的内容。正如前文所述，除人命案例行奏交外，其他奏交的案件中多有贪赃枉法、重征勒收等内容。但细看其状词，有些内容与所控案件有关，但有些内容却看起来关系不大，而是将牵告其中，引起官员与皇帝的重视。
牵告就是将与自己无关的事情也牵连控告。例如嘉庆四年，湖北民人黄正邦在步军统领衙门控告陕西巡抚秦承恩“将伊以疯病监禁”，同时状告白河知县冒支钱粮、科派加税。本来黄正邦于乾隆五十八年在热河向乾隆皇帝控告陕西白河县有“白莲教徒柯进元邀伊入教”，当时交由秦承恩查办。秦承恩后来反将黄正邦监禁，黄正邦因此京控。京控告状的理由除了认为秦承恩审理不当以外，同时牵告白河知县“冒支科派”。此案奏交后，皇帝特别批示：“况当军兴之际，该县如果有冒支科派等事，尤为有干法纪，不可不严行查究”97。皇帝之所以关注此案，是因为涉及地方官“冒支科派”。在奏交的各类案件中，牵告官吏贪赃枉法、科派勒折等情况的案件比比皆是。还有人则将道听途说之言一并牵告。例如，嘉庆十六年三月，罗牛氏叩阍，状告其兄弟谋害其夫。她同时说“至我呈内所告王镇刚杀死黄氏丈夫，并未问罪，反将黄氏监禁，此事本与我无干，因黄氏同在四川监狱中听得他说，我所以一并牵告”98。
对于官府来说，有时对于牵告的内容更为重视。例如，嘉庆十六年（1811）十月，直隶沧州民人王大有在步军统领衙门呈控张自明“殴伤伊父王其祥身死、贿买顶凶”一案。同时“首出彭姓等盐店私卖给湖北三帮粮船盐一万八千余担”这件事。皇帝谕令直隶总督与长芦盐政查办此案外。同时寄信给漕运总督要求调查是否有“粮船夹带私盐”之事99。
除明确牵告他事、他人外，还有人因为在地方诉讼不利，故以另外的缘由来京控告，其目的是转移视线，给地方原审官员制造压力，或是希望另委官员审理。例如，嘉庆十八年（1813）七月，盐商童有清到步军统领衙门呈控两淮总商鲍有恒“于奏准预提己巳纲引，从中舞弊，改为分提甲丙纲引，以致众商赔累等情”，并称“历控总督、运使各衙门，总未办结”。皇帝下旨要求两江总督百龄回奏“曾否在百龄处呈控”100。八月，百龄回奏说童有清因与童友椿互争家产，后经讯明，童有清“索诈不遂，讯系虚诬”，此案已经由百龄批结。皇帝认为两案“绝不相蒙，无所用其回避”，此案仍交由百龄审讯办理。皇帝特别要求百龄“如讯明童有清只系牵列旧案，讹诈不实，自当治以应得之罪”101。
诬告就是颠倒事实。嘉庆十三年（1808），河间县生员夏文典在都察院控告知县“纵役抢夺、捏禀陷害”。后经军机大臣审实，系刁民“纠众拒官、殴伤差役”102。后来钦差大臣审讯时，夏文典则辩称“并未在场目击，因伊父兄忽被牵连，不暇细访，遂来京沥诉”103。
法律本来对于诬告有严格的规定，“照所诬加等治罪”不过，实际上对于诬告的处罚力度有限。嘉庆十三年（1808）正月，都察院左副都御史莫晋上奏“申明定例、严惩诬告”一折，受到嘉庆皇帝的赞许，根据莫晋的上奏，皇帝对于“诬告不休”的现状进行了分析。
近来外省风气遇有诬控案件，虽将其险诈情形，审讯得实，多不肯按律惩办。推原其故，总缘地方官于控案事实，未能平情确讯，因而为调停迁就之计。不惟不能加等问拟，且曲为之说。或以为误听人方，或以为到案旋即供明，从而末减。以致刁恶衿棍，视为得计，讹诈平民，挟制官长，讼狱日繁，大半由此。嗣后大小执法衙门，务当简孚狱讼，于两造曲直，无令稍有隐抑。其架词诬告、或诬轻为重、轻实重虚者，均照本律加等治罪，不得权词开脱，从宽改拟。若原告脱逃、及案未结而越诉者，亦均照定例办理，以警诬罔而省拖累。然此仍不过于讦讼之后、遏止其流之一法。若清理讼源，则在地方官公正廉明，勤于听断。凡闾阎一切户婚田土之事，均令曲直分明，各得其理。即险诈之徒，亦无从生心构衅。即如山东省前此来京控案甚多。自吉纶到任后，提审并饬属审结积案七百余件，近日该省已控案寥寥，即其明验。直省督抚、果能各率所属，虚衷以平案牍，冤抑者立时昭雪。诪张为幻者，按律惩治。并严拏讼师，毋使播惑乡愚。断无舍近求远、来京妄诉之理。由是词讼日省，革薄还淳，以端人心，以励风俗。朕实厚望焉。104
由于地方官在审案时，对于控案事实不能“平情确讯”，判决也只能调停迁就，所以难以认定诬告，或者为了使两造输服，故对诬告者不加问拟，或者末减罪刑。这反而使助长了诬告行为。嘉庆皇帝认为只要地方官“公正廉明、勤于听断”，民众就不会舍近求远、来京妄诉。
有些诬告者的目的是为了讹诈他人。嘉庆八年（1803）七月，山东荷泽县捐职从九品武勇靖在步军统领衙门控告江宁布政使康基田在前任江南总河任内短发其银两，此案经两江总督陈大文审理，认为武勇靖“节尽虚诬”105，按例以诬告罪发往黑龙江。武勇靖遇赦释回后，改名“武泳清”，于嘉庆二十五年（1820）又来京诬控，讹诈他人。而且向被讹诈者写信自称“武老泳视黑龙江为故土，不怕告虚反坐”。皇帝认为“其刁健横肆。尤出情理之外”，遂将刑部所拟“斩候”，改为“绞立决”106。
诬告不仅包括案情，亦有虚诬官府不为究办而京控的情况。例如，嘉庆十年（1805）闰六月，有江西义宁州民人徐建栢在步军统领衙门告状。徐建栢呈告说本年六月三日曾在两江总督处告状，总督铁保将此案批令江西臬司查办，但臬司并不究办，因此前来京控。不过，步军统领禄康发现，六月三日离京控日仅有五十天，根据路程，徐建栢“自系于总督批示后，即行赴京控告，并未回至江西候审”，同时谎称江西臬司并不究办而直接来京控告107。
2. 重复控告与翻控
嘉庆五年（1800），盛京的杨和春派遣倪顺来京控告，皇帝降旨由盛京刑部侍郎瑚图灵阿审办，此案经瑚图灵阿审明，“所控全虚，将杨和春问拟军罪”，正在刑部核拟之时，杨和春又遣家人赵禄以“以盛京刑部衙门所讯供词有妆点改饰情弊”，赴京陈告。为了“服杨和春之心”，皇帝再次下旨将此案将交由盛京将军晋昌与奉天府尹穆克登额审理。重复控告的目的希望皇帝另委官员审理。嘉庆十三年（1808），直隶河间县发生“殴差辱官”一案，结果涉案者主谋不断地派人京控，以混淆视听108。嘉庆十七年（1812）七月二十五日，有直隶人徐慎庭来步军统领衙门为其伯父与堂兄申冤，二十七日，其堂嫂徐黄氏又来都察院京控109。
在嘉庆朝，对于京控已结之案翻控的情况屡见不鲜。嘉庆十一年（1806）六月，山东即墨县民妇盛姜氏同侄盛德馨以其祖成中节与人斗殴身死、地方官府贿逼结案一事到都察院控告110，皇帝下旨将此案交与正在山东审案的钦差大臣托津、广兴审理奏结。到了嘉庆十四年（1809）七月，盛姜氏等又来京具控，皇帝下旨将此案交由山东巡抚吉纶审理，谕旨中特别强调：
如果从前勘断不公，该氏等有负屈情事，自应立予平反。倘该氏等妇女无知，自恃年老，妄行渎诉，并或地方讼棍从中唆使，因广兴获罪，辄将已结之案希图翻控，尤不可不严加惩办，以儆刁风。吉纶务当秉公核实，彻底讯明，详晰具奏。111
广兴因为在河南、山东审理京控案件时受贿额度巨大，于嘉庆十四年正月被处以极刑。盛姜氏来京翻控，可能有“负屈情事”，但也可能因为当时的审判官员获罪，所以将已结之案希图翻控。
3. 激迫之辞
嘉庆十一年（1806）六月，正定县生员王之选等人到都察院控告本县勒折车马、草料等事，状词有“现在吏役增至二千余名，勒索滋扰，兼之连年荒歉，穷蹙难堪，将来不测，实因偪兴，恐致绝处生变”等语。嘉庆皇帝认为状词中写有这些话语，实属谬妄。他指出：“该生员民人等近依畿辅，均应明晓大义，即使地方官苛敛病民，一经申诉，无不立为查办，何至出此激迫之辞”112。
乾隆末年、嘉庆初年的白莲教起义，影响深远。嘉庆皇帝自己就认为“即如邪教起事之初，皆以官逼民反为词，若地方官平日勤求民隐，化导有方，何至激而生变”，这些反乱“初皆地方官失于教养所致”113。因此，任何可能发生民变的苗头，都会受到皇帝的重视。在清代京控奏交之案中，多有关于教匪的内容，就说明都察院等部门对于此类案件不敢忽视。王之选的呈词中出现“恐致绝处生变”等激迫之词，在皇帝看来，颇有挟制之意，是妖言惑众，应当严惩。但从原告的角度来说，能够触动皇帝，实际上也就达到了目的。
4. 呈词封固
嘉庆四年（1799）六月，为了广开言路，嘉庆皇帝曾下旨规定，遇有奏事者自行缄封的奏章，军机大臣及各部院官员等“即应将原封呈览，不许私自拆阅”，目的是为了“杜壅蔽而昭慎密”114。但到嘉庆四年十一月，由于候补捐纳微员以及平民等纷纷具奏投递，而内容又常与“公事毫無禆益”，于是下旨要求“不得妄行封奏”，但并未完全禁止平民封章奏事115。
不过，有的京控者却利用了这个漏洞，将“呈词封固”，以直达御前。嘉庆十七年（1812）十一月，安徽民人夏松遣其子夏以粹将呈词缄封，投递于都察院。都察院官员不敢拆封，原封入奏。皇帝对于这种“挟制投递衙门不敢拆阅”的行为十分震怒，要求安徽巡抚在定案时，如果所控得实，也要将原告按律治罪。如果所控为虚，则要加倍治罪116。此事发生的第二天（十一月初三日），嘉庆皇帝要求刑部核议，拟定条例，严禁“呈词封固”。认为这种行为“较之道旁叩阍、冲突仪仗者，其情节尤为可恶”。随后刑部议奏条例规定，如果“呈词封固”，必须开略情节。如果“如所开略节与原呈相符。而所告又得实者，照冲突仪仗妄行奏诉例加一等。发边远充军”，就是说这种行为较叩阍处罚更重。如果所控为虚，则依应得之罪加重处罚，“如系应拟笞杖枷号徒罪者，即发极边足四千里充军”，如果“不肯开具控情略节，即行掷还”117。同年十二月二十日，皇帝又对刑部议奏的条例提出修改建议：
嘉庆十七年十二月二十日，内阁奉上谕，御史常文等奏请申禁庶民呈递封章、以师画一一折。朕前因近日人情险诈，每以琐屑讼案，封词投递，挟制官员代为陈奏。特降谕旨严行饬禁，令刑部分别定罪，以惩刁风。刑部于议奏条例内，有“令本人将呈控事件开具略节、一并进呈，如接收官员不为具奏，照应奏不奏例议处”一节，所议本未允协。国家定制，臣工奏牍，或露章上达，或密封进呈，原为职应言事者而设。至小民身有冤抑，分当具呈控诉，听候审办。内外大小衙门，法制相维，何敢不为申理。若寻常词讼，皆欲直达朕前。或妄议建言，希荣干进。此等狡黠之徒，必应严罚示惩。所谓天下有道，则庶人不议也。今若令其开具略节，即为呈递。奸民巧诈百出，其所开略节，未必皆与封词符合，接受官无从查考。转致案无钜细，悉以上闻，仍不足以杜刁顽而清讼狱。著申谕文武台谏各员，嗣后如有民人呈递封章者。接收之员。一面将所递封章具奏，一面即将该犯锁拏，先行送交刑部押禁，附于折内陈明。朕查阅封章，核其案情轻重，或即照封递呈词新例治罪，或词语悖谬再加等治罪，交刑部分别惩办。所有刑部前议开呈略节一条，著即删除。118
皇帝认为如果“奸民”“所开略节，未必皆与封词符合”，接收的官员无法查考，也会造成“案无钜细，悉以上闻”，所以要求文、武及监察官员，如果有民人呈递封章，一面将封章具奏，一面将呈递者送交刑部押禁。皇帝查阅封章后，再根据案情轻重，或按刑部制定的新例119治罪，或加等治罪。刑部提出的“开呈略节”一条，则被删除。
“开呈略节”虽然是一条短命的条例，不过，京控者却迅速知道了这一新例。就是这一条例废除的当天，山东民人韩万全投递封章时，就“开呈略节”。皇帝对此甚感奇怪，要求刑部查清此事120。
虽然刑部制定了新条例严惩“呈词封固”，但仍然无法禁绝这种行为。嘉庆十九年（1814）十二月，步军统领衙门收到山东提塘送到书信一封，“内系山东历程县捐职从九品黄国安控告该县知县冯春晖勒折浮收折底一件”，“恳求转奏，封固进呈”。皇帝看过折稿，认为这种事件“或在本省上司处具控，或于在京各衙门具控，均例所不禁。乃缮写折底，并摭拾浮词妄言国政，实属不安本分”，认为即使所控属实，“仍将黄国安照例治以应得之罪”121。
5. 附录书证、物证
嘉庆四年（1799）六月，四川纳溪县民丁克玉来到都察院吴控知县刘人龙“苛派夫价、勒领借谷及蠧役毙命”，同时“俱有印票、印簿为据”。所以皇帝说“所控谅非无因，必当严行究讯”。同时皇帝也提出疑问：“况丁克玉并非在官吏役，何以县印摊捐收发总簿为伊所得。是该县之诸事废驰，书吏之舞弊，即此可见”。就是因为原告携带了文书证据，皇帝对于案情及地方政情迅速作出了自己的判断。嘉庆四年十月，有河南信阳州人胡重三来至京城，准备状告该州头役、家人、书吏等隐匿宽免钱粮的谕旨，肆意征收。结果被步军统领衙门盘获，搜出告状的呈词以及作为证据的告示、串票等122。嘉庆十七年（1812）四月，江都县生员陈兆严在都察院京控，呈录了抄写的原审案卷123。
嘉庆八年（1803）二月，云南民人张鼎叩阍呈递状词，状告地方乡约、盐书、秤手等向盐中搀和沙土、缺斤短两。张鼎随身还携带在当地的盐样，呈给会审的军机大臣与刑部官员124。
6.老幼妇女状告
传统中国法律对于老、幼、废、疾、妇女及工匠、乐户等类人实行赎刑，体现了“悯老恤幼，矜不成人，宽妇女而贷贱役也”125的基本原则。虽然法律限制这类人群参与诉讼，但并非完全禁止126，因此这种优待原则有时也被滥用到京控之中。
嘉庆五年（1800），江西民人黄学万在步军统领衙门控告其父兄被县里无辜监弊，此案交由两江总督费淳审理。在上谕中，皇帝特别提到：“现在具控之黄学万年仅十四，因伊父、伊兄俱各监毙，在本省不能伸诉，奉伊母命来京控告，自有冤抑情事，决非虚捏。”127就是说幼者奉母命前来上控，皇帝就认为这一定是有冤抑。嘉庆十年（1805）洪明宜盛京叩阍案中，洪明宜说自己年八十岁128，这也符合律例中规定的可以收赎的“老”的年龄。
嘉庆十五年（1810），山东民妇张杨氏在道旁叩阍，呈控其子在县狱中身死不明。此前，张杨氏曾三次来步军统领衙门京控，均经山东省审明，“照妄诉律治罪”，但因系妇女，得以收赎。为了限制这种叠次翻控的行为，皇帝谕令：“嗣后如遇妇女叩阍审属虚诬者”，即治以应得之罪，不准收赎，以免恃妇翻控，遂成定例129。但此例仅对叩阍者而言，妇女到都察院等衙门京控仍然可以按例收赎。
7. 叩阍
“叩阍”是向皇帝直接陈述。叩阍者除申冤外，亦有求賞、上书而叩阍的情况130。与一般的到都察院等衙门的“京控”不同，叩阍申告，无论是否属实，叩阍者均按冲突仪杖治罪131。
与乾隆皇帝相比，嘉庆皇帝很少出巡，所以嘉庆朝叩阍的情况并不很多。不过，由于叩阍后，无论是人命重案，还是户婚田土细事，多由军机大臣问讯，或交刑部、或特交督抚审理132。所以有机会的话，许多人也是不计后果而叩阍。嘉庆十年，皇帝巡幸陪都，“山海关外跸路经过地方道旁叩阍呈诉者不一而足”133。嘉庆十六年春，皇帝恭谒西陵、巡幸五台山，沿路叩阍者达12人之多134。
清代中期，旗人叩阍的情况尤多。这固然与旗人与皇帝之间存在着主子与奴才之间关系，也与旗人叩阍处罚较民人为轻有关。嘉庆十四年六月，镶蓝旗满洲已革护军德升保因为生活艰难，于是叩阍，“要求见主子，想讨个差使”。军机大臣庆桂经过讯问后，认为“德升保合依冲突仪仗，杖一百，发边充军。例杖一百，近边充军，系旗人，照例折枷，俟枷满之日，鞭责落，交该旗领回，严行管束，毋任再滋事端。”旗人叩阍，可以按例折枷、鞭责，领回本旗看管135。
三、京控扩大化的原因
（一）制度层面的分析
关于京控扩大化的制度层面的原因，不能简单地套用近代宪政社会的原则进行评价，而应该从当时的制度入手，分析清代政治构造的特点。
1644年，清军入关后，为了实现对全国的有效治理，清朝政府继承很多明代的制度。不过，经过顺治、康熙朝的调整，雍正朝的改革，以及乾隆朝对于各项制度的巩固，到了18世纪末叶，嘉庆皇帝即位时，清朝的制度建设已经基本完成，形成了自己的特点。
清朝政府机构包括“在京”与“外省”两个部分。在京的中央政府机构包括六部、都察院等行政、监察与司法机构，每部设满汉尚书（都察院为都御史）各一员，以满员为尊，部印由满员执掌。此外，还有管理外藩、少数民族事务的理藩院以及管理宗室事务的内务府等。地方政府除东北、西北、蒙古、西藏外，共设有18行省，分设督抚(封疆大吏)、藩臬（通省/方面大员），其下则设有道府（方面大员）、州县（亲民之官）。
从清朝皇帝的角度来看，理想的政治构造就是以皇帝为中心，中央“特设内阁，综理枢机，六卿分职，各率其属”136，而地方则以“人君总其成于上，而分其任于督抚，督抚总其成于上，而分其任于州县。州县者，民之司命，而又与民最亲者也”137。其中督抚集地方行政、司法、监察等权于一身，是整饬地方的核心。康熙皇帝就认为：“大臣廉，则督抚有所畏殚，不敢枉法以行私；督抚清正，则属下官吏操守自洁虽有一二不肖有司，亦必改心易虑，不敢大为民害”138。所谓“欲百姓之安，其要莫先于慎择督抚。督抚者，守令之倡”139。
在皇帝看来，“各省设立督抚、司、道、府、州县等官，于民间词讼，果能持平听断，据情申理，何至蓦越来京渎控”140。因此，如果有人京控的话，实际上也就意味着地方的行政与司法环节出现问题，从而导致京控。
1. 停止御史巡按成为京控之滥觞
“京控”是上诉体系的一个组成部分。由于传统中国的行政长官同时也是司法长官，所以上诉不仅是对官员的审判不满，同时也意味着其行政能力受到质疑。嘉庆皇帝将京控作为“广开言路”的措施之一，以使下情上达，实际上也说明皇帝有通过京控来监察地方官吏的目的。嘉庆六年山东巡抚和宁、嘉庆七年江西巡抚张诚基均由于京控案而被处分141，这都是通过京控来监督地方大员的实例。清代同治、光绪年间发生的“杨乃武冤案”最后通过京控得以平反，其中一个原因就是太平天国之后，清朝中央政府有通过京控加强控制地方督抚的目的142。
清朝初年，在确立督抚制的同时，也沿续了明代的巡按制度。明代的巡按“代天子巡狩”地方，职责包括“审录罪囚”、“吊刷文卷”、“稽查庶政”等等，并有权举荐、惩治地方官员143，职责重大。在明代，府州县不能解决的案件，常常上诉至巡按。而且巡按年年变更，还有巡仓、巡漕、巡江等专差御史，也受理民间词讼。巡按御史实际上成为定期的钦差大臣，代表中央到各地考核官员、清理词讼。清朝顺治八年（1651）正月顺治皇帝开始亲政后，也十分重视巡按的作用144。当年三月十日，都察院条议巡方事宜，明确了按臣之差额、出差之限期以及对于按臣的考核方法145。三月十六日，顺治皇帝发布谕旨：“倘总督、巡抚、总兵等官，有不公不法、蒙蔽专擅、纵兵害民、纵贼害良等事，许巡方御史，即行纠举。”皇帝认为“御史为朕耳目之司，所以察民疾苦及有司之贤不肖也”146。叶梦珠《阅世编》记述了顺治亲政“极重巡方之权”的情况。
御史之出差，自前朝已然……本朝因之，其始代巡不得其人，长吏无所顾忌，士民重足而立。世祖章皇帝洞悉其弊，极重巡方之权。首惩代巡之不职者，立置大法。革去巡书、承差，以清本衙门之蠹。禁带主文、记室，以端文职官之方……时江南正当法敝纪弛之日，而瑞寰秦公世祯奉命巡方，首劾监司之最不职者，继之参总戎，既而参巡抚。抚臣土公国宝留心地方，兴利除害，无他大过，只以宽于察吏，驯至纵奸，遂蒙严旨，投缳自尽。他如衙蠹之蟠踞而挟持官府，地棍之刁讼而鱼肉善良者，往往访惩诛死，半壁为之肃清。147
顺治八年（1651），秦世祯巡按江南，“半壁为之肃清”。江宁巡抚土国宝因为“宽于察吏，驯至纵奸”，被秦世祯劾奏“徇庇贪污诸不法事”，土国宝“闻革职严讯之旨自缢”148。可见清初巡按对于督抚长官有很大的镇慑作用。
不过，督抚与巡按职能有冲突，而且满汉官僚之间对于停止御史巡按一直存在争议。顺治十年（1653），郑亲王济尔哈朗上疏，要求停止御史巡按。
吏部、都察院议覆，郑亲王济尔哈朗等疏言。各省巡按，为察吏安民之官，近者多受属员献媚，参劾无闻，应将巡按概行停止。其十四道、京畿道御史，止留二十员，其余俱应裁汰。从之。149
济尔哈朗认为巡按受属员献媚，参劾不力，所以要求停止御史巡按，顺治皇帝同意了郑亲王的建议，停止御史巡按。到了顺治十一年（1654）四月，吏科给事中林起龙上奏请求恢复御史巡方。
吏科给事中林起龙奏……又言巡方者，天子耳目之官。内宣朝廷德意，外察督抚贤否。上考百官善恶，下问万民疾苦。以及封疆安危，兵马强弱，钱粮虚实，刑名直枉，无不稽察，所关至重。乞速选新旧廉能大臣，巡行各境。凡地方真情形、真利病，加意体察，虚心咨访。一破从前陋习。则利兴害去，而德泽下究矣。俱下所司议。150
对于林起龙的提议，顺治皇帝表示赞同，但认为“直省地方，频年水旱，供亿艰难”，如果现在派御史巡方的话，“未免扰累”，所以还是“暂行停止”151。顺治十二年（1655）二月，又有宗人府府丞原毓宗条奏，请求恢复御史巡方。经过大臣会议，决定恢复御史巡方，要求“吏部、都察院会同考选各部院理事官郎中以下才品兼优者，巡历直省。回京之日，听都察院考核。称职者升用，溺职者重惩”152。顺治十二年（1655）六月初一日，也就是济尔哈朗去世后不久153，顺治皇帝正式派御史分巡各省154。
不过，巡按派出后不久，有吏部书吏章冕刎颈叩阍，状告顺天巡按顾仁贪赃枉法，陷害无辜。顺治皇帝查明后，认为顾仁“背旨坏法，收蠹纳贿……即置之极刑、未足蔽辜”，由于此次所派巡按皆为汉臣，顺治皇帝认为“汉臣背恩如此，大负朕从前爱养之意”155。
顾仁等巡按的不法行为，成为满洲官僚反对御史巡方的借口。顺治十七年（1660）七月十四日，诸王、大臣会议是否停止御史巡按，以和硕安亲王岳乐为代表的满洲官僚认为连年派遣御史巡方，徒增加迎送往返费用以外，于地方吏治民生，毫无益处，所以应该依照顺治十年例，停止御史巡按，巡按职责归并巡抚。而以吏部侍郎石申为代表的汉族官僚，认为巡按“职任烦钜”，非督抚所能替代。而且如果停止御史巡按之后，事权归于督抚，地方无人互相纠查，也会产生问题，所以应该继续差遣御史巡方。顺治皇帝认为御史巡方“事关重大，满汉不得胶执成见，务求归于至当”，要求再议156。同月二十七日，满汉大臣再次会议：
议政王、贝勒、大臣、九卿、科、道、遵旨议奏。御史巡方，每年轮遣。该地作奸之辈，豫知应差班次，方未出京时，即有嘱托行贿等弊。出京之后，颠倒贤否，草率塞责，势有难免。吏治不清，民生无益。至各省料理钱粮自有布政使，刑名自有按察使。总理兵马各项事务自有督抚。且督抚纠劾审拟之事，必经部院复核，方行结案。在督抚亦可互纠，在部院又有甄别督抚功过，以示劝惩之法。巡按各差均应停止，以其事务归并巡抚。俟二三年后。特遣官巡视，庶作奸者不能豫知，而嘱托行贿之弊，可以杜绝。如督抚有不法事，所遣官即指实纠参。议入，从之。157
这次会议中，主张停止御史巡按的意见占了上风，他们针对反对者认为停止御史巡按会造成“督抚无人互纠”的情况，提出督抚可以由六部、都察院大臣来监督，督抚亦可互纠。两、三年后再特遣官员进行巡视，以纠参督抚的不法行为。因此，没有必要继续定期派御史巡按。对于会议的结果，顺治皇帝表示“从之”。
顺治十七年（1660）八月，又有御史陆光旭上疏力争，反对停止御史巡按158。顺治皇帝也认为“巡方一官，本朝设立已久，屡行停止，旋即复差。盖因其职掌察吏安民，厘奸剔弊，关系甚钜”，要求议政王、贝勒、大臣再议159。同年十月，陆光旭因“以过激之词具奏”，受到申饬160。但次月，诸王、大臣遵旨再次会议，认为“御史一官，原为察吏安民而设。其直省巡方，应仍旧差遣”，同时要求“巡方官奉命差出，务须大破从前积习，恪遵戒谕”161。终顺治一朝，由于顺治皇帝的坚持，御史巡按的制度断断续续坚持下来。
不过，顺治十八年（1661）正月初七日顺治皇帝去世后，情况又发生了变化。同月二十一日，兵部尚书管左都御史事阿思哈等还遵旨议定严禁地方官谄媚巡按，巡按对地方官的私派行为必须即行纠参，否则以溺职论等约束巡按的十条规定162。但同年五月，阿思哈又条奏“各省巡按差宜停止。俟二三年之后，选重臣巡察，应札行各省巡按，将事务交于抚臣，速行来京”163。至此，明代确立的巡按御史制度退出了历史舞台。六月初一日，左都御史魏裔介上奏，认为巡按的职责不能尽属抚臣：
巡按已经停止，事务尽属抚臣。但有按臣可行、而抚臣不便行者，宜加变通。敬陈六款：一、考察贤否，宜责成道府；一、综核钱粮，宜责成藩司；一、察点兵马，宜转委该道；一、祀典旌表，宜责成道府；一、刑名、宜责成臬司；一、严拏蠹役，应报部者报部，应汇题者汇题。下部知之164
魏裔介认为事务“有按臣可行、而抚臣不便行者”，所以原来巡按的部分职责应该分由道府、藩司、臬司等。但道府、藩臬皆为抚臣下属，所以停止御史巡按后，地方的监察大权尽属抚臣。
停止御史巡按后，都察院的御史不能如巡按一样亲历地方，无法了解地方情况。康熙十八年（1679）八月，左都御史魏象枢上奏说：“言官身在辇毂之下，凡直省情弊，不能分身亲访。况督、抚身在地方，必凭藩、臬开报。藩、臬必凭道府开报。言官既无揭报，不得不令其风闻言事”。但此时正值三藩之乱，皇帝认为：“此系明末陋习，若此例一开，恐有不肖言官，借端挟制，罔上私行，颠倒是否，诬害良善”165。虽然三藩之乱平定后，康熙皇帝曾经允许科道官员可以风闻奏事166，但对于他们一直深怀戒心。康熙五十二年（1713）九月，皇帝训谕说：“言路不可不开，亦不可太杂。明朝国事，全为言官所坏”167。正是由于皇帝对于言官存在着这种成见，如果他们风闻奏事，有时会受到严厉处罚。例如，雍正四年，浙江道御史谢济世风闻言事，参奏“巡抚中之第一”的河南巡抚田文镜，结果获罪被遣戍阿尔泰168。此后科道官往往采取消极言事的办法保全自己，或者“缄默不言”，或者“毛举细故”，沦为“建白”之官169。
不仅御史的权力受到约束，雍正元年（1723）又“诏以六科隶都察院，听都御史考核”170，“台（都察院）省（六科）合而为一”171。至此，在明代政治中“纵横已极”172的台省官员权威已经丧失殆尽。从制度上来说，清代的总督、巡抚集地方行政、司法、监察大权于一身，成为名副其实的封疆大吏。
嘉庆七年（1802），给事中陈昌齐上奏，认为“各省督抚并无稽查之人，行止难免专擅，请加学政以稽察之衔。遇督抚有迟压蒙混等弊，随时举奏”。嘉庆皇帝对此严加斥责，他说：
各省督抚如果有贪劣实迹、及地方事件办理不公，学政有奏事之责，原准其据实奏闻，候朕核办。若竟以稽察督抚之事委之学政，则学政之权岂不重于督抚乎？国家设立学政，原令其校士衡文，若如该给事中所奏，倘各省学政恃有稽察督抚之名，因而于地方公事，动辄干预，遇有私意不合，任情毁誉，又岂不开挟制之渐。设该学政有营私舞弊之事，又令何人稽察乎？况督抚俱系一、二品大员，至各省学政往往有由编检、主事等官简放者，品秩较小，若以之稽察督抚，亦非朝廷体制。前明设立巡按，最为有名无实。该给事中奏请加衔，岂非于督抚之外又添一巡按乎？173
在嘉庆皇帝看来，如果给学政加衔，“岂非于督抚之外又添一巡按乎”。皇帝还特别强调，“前明设立巡按，最为有名无实”。不过，虽然嘉庆皇帝对于明代的巡按有很深的成见，但随着京控案件的增多，他对于巡按的看法也稍有改变。嘉庆十五年（1810），皇帝在分析各省民人来京控案甚多的原因时指出：“各督抚经朕简派前往，查察阖省官民，申冤理枉，即系钦差。如果随案亲提。秉公剖断。则百姓岂有近舍本省上司、转远来京师呈控之理”174。这种认为督抚即系钦差的想法，实际上就是期待督抚承担起巡按的职责。嘉庆十九年（1814）八月，御史贾声槐、何彤然上奏，要求各督抚亲自提审民人上控案件，皇帝为此通谕督抚要承担起“察弊除奸”的职责。
直省设立藩臬二司，综理庶政，又置督抚以统制之。督抚之秩，其初原为察弊除奸，与巡按无异。今定为实缺，管理地方。凡所部中有冤抑案情，府县不为申理，该督抚自应亲提鞫讯，立辨是非。庶可肃法纪而苏民困。若督抚不为审理，致小民跋涉来京控诉，钦派大臣前往查办。试思在京部院衙门，各有应办政务，岂能常令旷职，使车四出各省，又安用此督抚为耶。嗣后直省督抚，遇有发交亲提审讯案件，务各亲身鞫问，违者即治以违旨之罪，发交两司者亦如之。其本省上控案件，不得仍批交本府本县，任令掩护前非，设法消弭。遇案情重要关涉官吏者，该督抚即会集司道等当堂听断。不可养尊处优，概委之首府首县。致令官官相护，曲意弥缝。务痛改因循疲玩积习。使政平讼理，民隐得伸。则吏治自蒸蒸日上矣。将此通谕知之。175
这里提到督抚设立之初就是为了“察弊除奸，与巡按无异”。现在虽然定为实缺，管理地方，但治下有冤抑案情，也应同巡按一样，“亲提鞫讯，立辨是非”，如此，则“政平讼理、民隐得伸”。
清初为了加强督抚事权，停止了御史巡按。但作为封疆大吏的督抚与作为钦差大臣的巡按御史身分不同，“有按臣可行、而抚臣不便行者”。虽然皇帝不断强调京控案件特交督抚审讯，“即与钦差无异”176，但这只是皇帝的一厢情愿。停止御史巡按后，不仅削弱了中央对于地方的监察能力，同时也将本来可以由巡按在地方解决的一部分诉讼案件推到中央，加重了中央政府的负担。清代中期积案繁多、督抚徇庇属员等现象产生与停止御史巡按有着密切的关系，而这些问题恰恰是京控繁多的主要原因之一。
2. 裁撤推官削弱了地方政府的审判能力
府是明清时代的中层政府机构，起着承上启下的作用。明人吕坤说：“府，非州非县，而州县之政，无一不与相干。府官非知州、知县，而知州、知县之事，无一不与相同。”177与知县掌一县之事不同，明代的府官存在着分权的倾向。知府为长，同知（粮厅）为贰，通判、推官（刑厅）为佐。特别是府推官，“职专理狱，通署刑名文字。不预余事。凡有解到罪囚，必先推详实情，然后圆审。各衙门不许差占”178。“推官，郡之下佐。所理者，一郡之刑耳”179。明代的府推官是地方政府中的专职司法官员，在明代地方裁判体系中，推官的地位十分重要，州县不能解决的案件，特别是户婚田土细事，上诉到府衙，常常由推官审理。不仅州县上诉案件，而且上诉到巡按的案件，也常常会转给邻府推官审理。同时，与知府相比，推官任职时间稍长，对于地方情形更为了解。
清朝初年沿续了明代的地方行政管理体系。但到康熙六年（1667），清朝政府进行地方行政改革，重新划定行省，并裁撤地方守巡及府推官：
吏部题，议政王、贝勒、大臣九卿科道等会议裁官一疏，应将河南等十一省，俱留布政使各一员，停其左右布政使之名。至江南、陕西、湖广三省，俱有布政使各二员，驻扎各处分理，亦应停其左、右布政使之名，照驻扎地方称布政使。其各省守巡道一百八员，推官一百四十二员，俱照议一并裁去。180
除江南、陕西、湖广分省外，各省守巡道及府推官一并裁去。分省或有管理便宜的原因，但将府专职的司法官员——推官裁撤，对于地方行政带来不便。康熙七年（1668）三月，福建总督祖泽溥疏言：
向例各府推官，赴省承问钦件。今推官奉裁，事归知府。但知府有地方专责，不便轻离。而同知、通判，事务稍简，以之按季轮班、赴省承问，是亦详慎刑名之意也。下部议行。181
按照以往惯例，推官常常赴省审理中央交办的案件。现在推官奉命裁撤，事权归于知府。但知府是地方长官，不能随便离开。所以只好将由同知、通判轮班赴省。实际上，同知、通判不仅也有专责，而且“理狱”也非其所长。所以，裁撤推官，不仅削弱府的司法审判能力，同时也影响到省的司法审判。
3. 督抚无力肃清积案
清初停止御史巡按与裁撤推官之后，省级、府级政府的审判能力大受影响。其最直接的结果就是各省积案问题，而积案被认为是产生京控并导致京控扩大化的重要原因。积案包括督抚、藩臬、府州县以及其他专职衙门的积案，以及京控奏交和咨交的积案。
从嘉庆四年（1799）开始，皇帝就不断发文要求封疆大吏饬令州县审案按限完结182，努力减少各地积案，但效果有限。嘉庆十二年（1807）二月，江西巡抚金光悌奏报江西积案情况：
巡抚衙门未结词讼即有六百九十五起，藩司衙门未结者二百六十八起，臬司衙门未结者有五百八十二起，盐粮各巡道未结者有六十五起。183
仅仅省城附近衙门未结案件就达1600余起，如果加上府州县的未结词讼，皇帝慨叹说“殆不下万余起”。在总结积案的原因与后果时，皇帝说：
乃外省习气，督抚等养尊处优，不思勤以率属。其初到任时，亦往往以清理积案为言，迨在任既久，仍复狃于积习，相率效尤。所谓纸上谈兵，何益于事。以致属员等罔知儆惕，任意废弛，于地方事件毫不介意，案件积压，狱讼滋繁，小民等冤屈莫伸，讦告愈炽，是以赴京控案。184
积案的原因在于督抚不“勤以率属”，而积案的后果之一就是小民赴京控告。
为了尽少不断增加的京控案件，嘉庆皇帝以金光悌上奏为契机，谕令各省督抚清查积案，特别是新任督抚到任伊始，首先要详细查明该省积案，一面设法审办，一面据实上奏185。此后，各省督抚开始上报清查积案情况。嘉庆十二年（1807）五月，直隶总督温承惠奏报总督衙门“自理词讼未结者五十七起”，藩司、臬司两衙门自理词讼“未结者均积至二百数十起”。同年六月，福建巡抚张师诚奏报福建巡抚衙门未结词讼有“二千九百七十七案之多”186。正是因为各地积案情况非常严重，所以嘉庆十二年七月，江苏巡抚汪日章奏报本省藩臬两衙门未结之案均不过数十件及数件，皇帝反而怀疑江苏省官员“希图少报，得免处分”，因此在上谕中警告说：“将来别经查出，其获咎更重矣。”187
不过，清理积案，事必涉及前任督抚藩臬，常常会引起官场上的连锁反应。例如，金光悌清查江西积案，前任江西巡抚秦承恩因此受到“革职留任”的处分188，而这时秦承恩为刑部尚书。嘉庆十二年（1807）六月张师诚清查福建积案，嘉庆元年以后历任巡抚，除姚棻、田凤仪已经身故，费淳在任时间较短、未受处分外，汪志伊（时任湖广总督）、李殿图、温承惠（时任直隶总督）三人均受处分189。直隶总督温承惠清查直隶积案，原任直隶臬司，新任山东藩司、护山东巡抚杨志信被革职留任190，但温承惠自己也因曾在福建巡抚任内七个多月、积案竟达三百余件，而被交部议处。皇帝讽刺温承惠说：“所谓责人则严，自待则宽，看来竟系通病。”191嘉庆十三年（1808）闰五月，新任河南巡抚清安泰上奏河南清查积案情况，现任藩司齐布森因为任内积案达117起，以“阘茸”被降调入京192。不过，十三年六月，新任浙江巡抚阮元奏明浙江未结词讼情况，前任浙江巡抚清安泰任内“批发未结词讼三百二十二案”，因此，清安泰等官员被交部议处193。
清理积案，会牵涉众多部院大臣、封疆大吏、通省大员。皇帝也认识到如果全部按照规定严加惩处的话，将会造成大员“简换乏人”。所以只好“姑念此系外省相沿积习”，于是加恩，或降级留任，或革职留任194。嘉庆十二年（1807）开始的清查积案运动，只有河南藩司齐布森等少数官员被真正革职或降职。
终嘉庆一朝，积案问题一直无法根治。虽然少数督抚藩臬，力行清理，产生了很好的效果，但这种依靠督抚藩臬个人的努力无法持久，一旦久任或迁任，情势就会发生改变。嘉庆十二年（1807）五月，吉纶出任京控大省——山东省的巡抚，到嘉庆十三年（1808）正月，其“提审并饬属审结积案七百余件”，使该省“控案寥寥”195。不过，这种情况并没有维持多久，到了嘉庆十五年（1810）九月，“都察院、步军统领衙门近日所奏来京控告案件，亦系东省十居八九”，以至皇帝称山东巡抚“令京中代办东省案件，日不暇给”196。
嘉庆二十年（1815），和舜武出任山东布政使，他与山东按察使程国仁共同清理积案。到嘉庆二十一年（1816）正月，山东前后积压之117件咨交京控案全部审结，使山东省京控繁多情况为之一变197。不过，嘉庆二十一年（1816）九月，程国仁改任甘肃布政使，二十二年（1817）七月，和舜武升任山西巡抚。他们离任后不久，山东积案、京控的情况又急转直下。嘉庆二十三年（1818）四月，山东按察使温承惠上报说“未结之案有四千余件”。嘉庆皇帝只好将刚刚出任河南巡抚两个月的和舜武改任山东巡抚，希望能够再次通过和舜武的个人努力来改变山东省的情况。
和舜武到任后，立即提出“勒限清厘积案并京控案件、酌议分提审办”一折。其办法就是按照案件的性质，分别交相关部门亲自审理，勒限结案。如钱粮专交藩司亲审，命案专交臬司亲审，“兼涉钱粮人命者，巡抚亲提审讯”。同时规定州县“抗延不解”犯人、证人，则“立即指名严参”198。和舜武的办法短期内效果十分明显，不到两个月，山东便呈现“控案寂然”之象199。到嘉庆二十三年（1818）十二月，“山东巡抚衙门积案一千三百七十四起。自和舜武到任后。先后审结一千一百二十起。臬司衙门积案六千八十余起。温承惠到任后审结五千四百余起”200。
和舜武清理山东积案成果，使嘉庆皇帝更加确信“息讼之道。全在地方大小官吏、勤于听断。果能案无留牍，曲直较然，则政平讼理上控之风，将不禁而自息。”201不过，嘉庆皇帝这种乐观的情绪没有持续很久。嘉庆二十四年（1819）四月，和舜武病故于山东巡抚任上，山东的积案与京控再次恶化。嘉庆二十四年九月，新任山东按察使童槐参奏前任温承惠“于历任交代积案、并伊本任内交审及招解提审批发各案，积有一千余起之多。以无辜牵连羁押者，共有一千三百余人”202。和舜武的事例实际上也说明了仅仅依靠某些督抚藩臬个人的努力，无法根本改变积案情况。嘉庆皇帝似乎也意识这一点，在嘉庆后半期的谕旨中，他多次使用“唇焦舌敝”一语，说明自己已经多次告诫群臣，不要因循怠玩，然而“诸臣总未能领会，仍各怠玩居心，悠忽度日，诚不可解矣”203。实际上，依靠督抚难以解决积案问题。
4. 山东专局的成立
清理积案的目的不仅仅是列出积案的数量，而是为了解决积案。但事实证明，解决积案“言之甚易，行之甚难”204。在明代，巡按御史承担着清理词讼的职责。清初停止御史巡按以后，事务尽属督抚。然而，督抚及藩、臬、首府等官员亦有专责，如果奏咨案件的数量过多的话，常常就会造成积案。为了解决积案问题，一些地方大员也开始尝试设立新的机构来清理积案。嘉庆十二年（1807）二月，江西巡抚金光悌关于清查江西积案的上奏中，提出在“省城设立总局，督同藩、臬两司遴派明干委员赶紧清查，分别核办，勒限完结，无再逾缓”，皇帝当时在上谕中同意了金光悌的建议205。
金光悌是刑部出身的官员，深得嘉庆皇帝的信任，嘉庆皇帝评价他“练习法律，办事认真”206。他在由刑部左侍郎出任江西巡抚之初，嘉庆皇帝曾经在交办京控案件的同时，语重心长地告诫金光悌说：“该抚前任京职时，曾屡次出差，均能秉公审断，此时外放巡抚，断不沾染外省习气，稍有瞻徇，或仅派属员审讯。”207作为刑部出身的官员，金光悌深知清理积案的艰难，提出了设立专门机构以清理积案。不过，金光悌上奏一个月后，御史邹家燮上奏“各省清厘积案请归各衙门亲查核办、无庸设立总局名目”一折，认为“外省民间控案，全在督抚大吏饬令地方官随时速为审理”，如果将州县积案，提至总局审办，“道途远近不一，纷纷递解，致滋繁扰。而每一案中原被中证，牵涉多人，即听审人等盘费食用、守候经时。亦已重受其困”。对此奏议，皇帝表示赞同，认为清理各省积案，“惟在该督抚等力行何如耳”，而“不必另设总局名目，致滋弊端”208。从而否定了金光悌的提议。皇帝仍然希望在现有的政治体制内，将清理积案的任务寄托在督抚藩臬等地方大员身上。
嘉庆十七年（1812），山东巡抚同兴上奏说，由于讼狱纷繁，并且多为京控案件，而委审之员仅有首府（济南府知府）、首厅（济南府同知）二人，难以清理，所以决定将“长于听断”的兖州府知府、武定府知府饬调来省四个月，审理案件。嘉庆皇帝对这种做法提出批评，他指出：
东省未结各案，皆系该抚及臬司应行亲提督审之事。即案件繁多，亦只可委省会府厅州县帮同审办，何得将现任实缺知府，辄行调省办理。该府各有本任及所属州县，其应办之事不少。一经调省，则伊等本任事件，又将委之何人？势必耽延积压，日渐废弛。是省垣之旧案未清，而外府之新案已积……迩来各直省均有积案，若皆如同兴所奏，将实缺知府调省审办，致旷本职，成何政体。209
前文已经说过，清初各省常常是抽调各府推官到省城审理中央交办的案件。不过，由于康熙六年裁撤推官，其事权归属知府。而知府有地方专责，巡抚将地方实缺知府调到省城审案，所以皇帝认为这种做法不成政体。皇帝虽然否定同兴的做法，但考虑到同兴所奏亦是实情，提出了如下的建议：
东省候补各员中，谅不乏才具明晰者，同兴尽可于未经得缺人员内遴员委审，再同臬司亲身督办，何患积案不逐渐清厘耶。210
皇帝提出可以由候补官员审理京控案件，这实际上是京控审理的一大转变。到了嘉庆二十五年（1820），经山东巡抚钱臻奏请，山东设立专门审理京控案的“专局”：
嘉庆二十五年六月二十七日，内阁奉上谕，钱臻奏，请暂设局员审理控案一折。东省控案繁多，巡抚亲提审讯，亦不能无帮同问供之员。著准其暂设专局，将京控各案，由该抚亲提人证到省，督同局员秉公审讯。即臬司童槐总司局务，所派局员袛准于候补道府、丞倅州县中遴委，不得调用现任人员，致荒本务。钦此。211
钱臻提议设立专门审理京控案件的“专局”，局务由臬司总司，局员则于候补道府、承倅州县中选用，他们在巡抚的监督下审讯京控案件。
专局的成立，固然可以使督抚从繁忙的京控案审理中解放出来。但问题在于，由候补官员组成了一个不在国家正式“经制”之内、没有固定俸禄的机构来处理京控案件，这本身就是督抚推卸责任、不重视京控案件的体现212。清朝地方行政与司法的核心是督抚，京控的产生是督抚与各级官吏造成的。如果督抚都无法解决的事情，成立一个专局更是无法从根本上解决问题。从嘉庆四年（1799）开放京控，到嘉庆二十五年（1820）山东专局的成立，表明嘉庆皇帝依靠督抚体制解决京控案的政策陷入了困局。
（二）民众的“好讼”意识
“好讼”是从官员的角度来说的，是官员们对于民众诉讼情况的一种认识，因此“好讼”也是一个相对的概念。宋代以来，“好讼之风”就不断见诸记载213。入清以后，这种局部地区的健讼之风扩展开来，成为全国性的风气214。关于清代嘉庆年间民众好讼，特别是频繁京控的原因，可以归结为以下三个原因。
1. 吏治废弛、小民负屈
嘉庆八年（1802），御史贾允升上《请除外省积弊六事疏》，第一条就谈到关于吏治与京控的关系：
一首慈惠以专考课也。府州县官，为国养民者也。而今守令患在知有上司而不知有民。定稿案则逆计上司之淮驳，不问舆情。办差务则迎合上司之欢心，不恤民力。上司保题考语，或云才情练达，或云办事勤能。往往声名平常之人，亦滥登荐牍。甚有甫经送部引见，而所属百姓，已来京控告扰累者。虽所控未必皆实，然果平日爱民如子，小民具有天良，不应至此。请嗣后督抚保荐，必疏列爱民实政数条，不得空言陈奏。如守令中有实政及民者，偶遇罣误。失察处分，准督抚条列事实，酌量议抵。保题不实，大吏治罪。庶外间晓然于朝廷用人之意，则逢迎之路塞，慈惠之风行。215
官员只知逢迎上司，而不知有民、不问舆情、不恤民力。而上司不察实情，遂使“声名平常之人，亦滥登荐牍”。结果有些官员刚刚送部引见，而治下百姓却来京控告。这种情况的出现与督抚保荐官员时“空言陈奏”、“保题不实”有着密切的关系。
嘉庆十二年（1807）六月，福建巡抚张师诚奏报“闽省巡抚衙门未结词讼，至有二千九百七十七案之多”。皇帝在给张师诚的谕旨中写道：
至（张师诚）所称闽省民风刁诈，往往有一命盗之案，任意诬扳。且有寻常事件，架词耸听。而讼棍等从中播弄，又复利其不结。所谓图准不图审者，实有此弊。今张师诚于接收呈词时，即究问讼师姓名，饬属严拿。并酌立限期，令原告依限投审。如避匿不到，即照例销案。所办甚是。又所称“民风虽属好讼，如果地方官听断公平，则逞刁挟诈之徒，亦不难令其心服”等语。尤属正本清源之论，甚得要领。果能实心实力，照此办理，亦何虑积案不清，锢习不改。但外省习气，督抚于到任之始。往往托词整顿，严立章程，其敷陈皆娓娓可听。及至在任既久，日就因循，阘茸废弛，迄于吏治无补。216
无论是张师诚，还是嘉庆皇帝，都认为“民风刁诈”是好讼的原因。不过，他们也认为如果正本清源的话，地方官听断是否公平才是关键。嘉庆十五年（1810）十一月，山东民人张连到都察院控告伊兄被谋财害命、官府不据实申理一案。皇帝在谕旨中分析了京控的原因。
近日各省民人来京控案甚多，皆缘地方官先不据实审办。迨往各该上司衙门控告，而该上司又不皆亲自提审，往往仍批交该府州县审讯。试思该州县既有原审供勘在前，即另有冤枉别情，又岂肯自行平反。不过设法弥缝，多方消弭。其有不能消弭者，或监毙灭口，或付之延宕。以致小民负屈莫申，惟有来京赴愬。人但知控案纷纭，刁风日甚。而不知率皆官员之阘茸有以启之也。217
皇帝认为，府州县官不据实审办案件，小民转向上司衙门控告。而上司衙门不亲自提审，仍批交原审府州县审讯。而原审州县“岂肯自行平反”，遂“多方消弥”，甚至“监毙灭口”。以致小民“负屈莫申”，只好来京控告。嘉庆十二年六月，都察院上奏河南罗山县范锡爵所控命案，该案曾经控司（臬司）三次，控院（巡抚）三次，而司、院“俱不过一批完结”，而对于批交之府州及委员等办案情况，“经年累月不复严催”。结果就是“小民等节次上控，总不为申理，又安得不来京赴诉耶”218。
吏治废弛的另外一个结果就是“民不惧官”。嘉庆二十五年（1820）二月，皇帝在给山东巡抚程国仁的上谕中写道：
山东吏治民风，积久敝坏，而近日尤甚。朕闻该省词讼之繁，始由于官吏之不办事，今又变而为不敢办事。欲结一案，而辄虑翻控。欲用一刑，而辄虑反噬。鞫案之时，有倚老逞刁者、有妇女肆泼者、有当堂愤起者、有抗不画供者。地方官平日全无恩信及民，临事又多畏葸，以致莠民日益得志，良懦甘受欺陵。州县若此，地方何由得治。219
嘉庆二十五年（1820）五月，皇帝又告诫新任山东巡抚钱臻说：
惟吏治废弛，民情刁健，近年以来，积弊已深。亟须大加整顿，力挽颓风。朕闻东省官场，全不以公务为重，专以赌博饮宴为事。因循玩愒，不畏上官。其民风之刁健，甚至有当堂鞫讯之时，辄敢挺身起立，声言此处不能审理、另赴他处控告者。地方官畏其凶横，不敢拿究。因而相率效尤，京控、上控，案益增多。钱臻任事后……加意振作。如属官有敢于玩误公事、不听约束者，立即严参惩办。其地方讼棍，通饬严拿。如有藐抗官长、当堂无状者，立即拿回，先行责惩，再行审讯。总之吏治民风，不可稍有偏纵。不可使官不爱民，贻害闾里。亦不可使民不畏官，益长刁风。220
本来是官吏不办事造成了小民好讼，但小民好讼的结果，反过来又使地方官畏惧翻控、反噬。审理案件时，不敢结案、不敢用刑。当事人逞刁、肆泼，甚至当堂声称“此处不能审理，另赴他处控告”，地方官畏其凶横，全然无力应对。结果就是词讼愈加繁多。
由此可以看出，吏治废弛、小民负屈是民众“好讼”意识产生的最主要原因。
2. 生监涉讼
生员、监生等常常依恃其特权，直接参与诉讼。生监涉讼有时是为了维护自己群体的利益，或者地方的利益。例如，嘉庆六年（1801）底，山东金乡县发生的皂隶子孙冒考，导致四百余童生罢考的事件，而武生李长清的京控成为扭转此案的关键221。嘉庆十三年（1808），直隶河间县发生聚众殴差案，河间县生员夏文典、夏光中等人多次来都察院京控，试图颠倒是非，其目的是为了阻止知县“设立保约，以均差役”222。嘉庆十七年（1812）二月，山东武生陈殿元、监生王思学、民人路昌宁分别到都察院京控，状告长清、济阳二县“浮收”勒折。223在京控案件中，生员，特别是武生来京告状的情况非常普遍。
生监作为一个群体，往往影响地方舆论，政府对于生监涉讼的案件，不得不慎重处理。嘉庆二十五年（1820），山东武定府知府王果审讯生员张锐鍭与书役刘永利结讼案件，由于该生员所控钱粮数目不符，武定府知府“辄令穿戴绿衣绿帽，涂面锁项，鸣锣游街”。山东巡抚钱臻认为知府的做法“任性乖谬”，请旨将王果革职。嘉庆皇帝同意钱臻的奏请，并特别强调“如生员犯法，有应惩办者，即当详请斥革，按律治以应得之罪。若似此肆意欺陵，辱及学校，设众心不服，成何事体”224。皇帝也非常担心侮辱生员，容易引起“众心不服”。
3. 幕后推手——讼师
讼师唆讼也被认为嘉庆朝京控繁多的一个重要原因。嘉庆皇帝曾多次谈及讼师与积案、京控的关系。
至外省控案滋多，总由讼师挑唆播弄。而地方官以所控多虚，并不速为清理，因循延搁，讼师愈得肆其伎俩，借此渔利肥已，以唆讼为营生之计，无所底止。225
近日东省讼棍盘踞各州县，其势与南省包漕之刁生劣监，同一伎俩。大意专为从中牟利。每遇民间有一讼案，必先就彼商谋。而该讼棍利欲薰心，不顾理之是非，事之大小，即为代作呈词。架轻为重，造无为有。所谓图准不图审，但取一时耸听，而案之究竟如何，且置为后图。迨至人证提集，势将水落石出，则又教原告避匿，以暂缓其诬罔之罪。是原告之临审脱逃，亦讼棍唆之使然。该抚（山东巡抚）当明查暗访，先将此等讼棍，拏获数起。审明案据，加重治罪。所谓伐恶木者必绝其本，杜浊流者必塞其源。斯得止讼之道。226
山东省的讼棍与江南的包漕生监，他们以“唆讼”为生。这几省京控繁多，与这些群体的活跃有着密切的关系。所以皇帝认为欲先止讼，必先查拿讼棍。
不过，虽然认为讼师是京控的推手。但一般的京控案中很少发生原告供出讼师的情况。相反在很多京控案，特别是叩阍案中，原告常常说“没有人代出主意，怂恿我进京呈诉”227等类似的话语。虽然原告很少提到讼师，但并不说明京控繁多与讼师无关。嘉庆十七年，发生了长芦盐砝案，究出了讼师魏三（即魏瑞麟）唆使天津船户京控一案，可以初步了解讼师与京控的关系。
魏三是直隶生员，在京津一带充当讼师，其与都察院副都御史诚安的家人、天津盐运分司的衙役以及户部、都察院的贴书等均有联络。他首先鼓动天津船户段善庆在巡漕御史处呈控盐商添重盐码，后来段善庆被刑部收押质讯。他又鼓动其弟段善和说：“如要救出汝兄，须得赴京再告”，又说用他的呈子“包管释回，还得便宜”228等。嘉庆十七年（1812）十一月，段善庆来京控告，在刑部受审时供出了魏三，刑部又派人从魏三寄居的北京法兴寺中搜出抄录的有关天津盐码案的谕旨等书证，魏三等人幕后唆讼一事遂被揭露出来。最后魏三被革去生员身分，发往极边充军。与魏三有联系的生员、书吏、僧人等十余人均受到严厉处罚。229
除了原告供认外，词状中也可以看出讼师的影子。嘉庆二十年（1815）六月，御史孙升长奏称“来京上控各呈词，字迹语句，如出一手”230。因为讼师们熟悉受理京控各衙门的规则，知道奏交、咨交的标准，润色状词的笔法也都有相似之处。
虽然官府试图打击讼师的行为，但事实上证明很难根除这一群体。“讼师的存在是深刻地扎根于明清时期政治制度之中”，“在地下世界畅通无阻”，由于社会的需求，他们“会源源不断地产生出来”231。而且由于他们是讼师，打击他们存在着更大的风险。嘉庆八年（1803），安徽臬司珠隆阿“查拿讼棍”，结果疑犯之一陈接三咬破手指，写下血书，由人送至两江总督衙门鸣冤。嘉庆皇帝认为“珠隆阿为人勇干，是其所长。惟地方事件，未能细心讲求，往往不知大体，以致物议纷滋，于外任殊不相宜”，于是将珠隆阿调到京城，以五品京堂补用232。珠隆阿查拿讼棍，却因此去职。
（三）嘉庆皇帝个人的原因
在清代皇帝中，清仁宗“尤留意刑狱，往往亲裁”233。嘉庆四年（1799）正月十五日，刚刚执掌大权几天的嘉庆皇帝召见刑部侍郎熊枚，“谕以刑名事务”，就如何“引律断狱”提出建议，要求刑部应该“按律科断、法归划一”234。足见其对于刑名事务的重视。嘉庆时期重用的一些官僚，如祖之望、金光悌、韩崶等皆刑部出身，熟悉刑名事务。
嘉庆四年京控改革以后，都察院等衙门奏交的案件发交督抚或钦差大臣时，皇帝常常会在谕旨中提出具体的办理意见。虽然皇帝要求都察院在上奏案情时采取客观的态度，但皇帝在给承审官员的谕旨中则常常加入皇帝个人的想法。例如，前述嘉庆十年（1805）建昌县孟于氏京控案，皇帝根据钦差大臣广兴的奏报，多次向广兴发出指示，分析其办案的缺失与自相矛盾之处。当此案最终查清后，皇帝在谕旨说“果不出朕所料”，并对如何拟罪提出了具体的意见235。这一案件实际上一直是皇帝在遥控审理。这也体现出嘉庆皇帝个人的性格。
在嘉庆去世的前一天，也就是嘉庆二十五年（1820）七月二十四日，平泉州租户王立明（原籍山东招远县）在皇帝来热河的路上叩阍，皇帝要求随行的军机大臣进行提讯236。七月二十五日，也就是嘉庆皇帝去世的当天，亦曾下旨要求江苏巡抚陈桂生审讯俞景韶京控案237。这是《上谕档》中当天所记载的除了遗诏以外唯一的一件政事。嘉庆皇帝对于京控案件的关注，可谓“死而后己”。
不过，京控的发展却与嘉庆皇帝的想法大相径庭。本来在嘉庆皇帝看来，只要各级官吏，特别是督抚大员等勤于政事，京控与积案问题可以消除。但他对督抚大员的能力与想法估计不足，也对民众的好讼意识估计不足。京控的开放，实际上也成为导致了京控的扩大化的原因之一。
嘉庆二十五年（1820）七月四日，也就是嘉庆皇帝去世前21天，贾允升上奏“各省京控案件请降旨不准发还”一折，嘉庆就此在上谕中解释自己在嘉庆四年颁布的“不准驳斥”的法令“系指案情重大者而言”，并非京控案件“悉皆奏、咨办理”。并认为所有案件“必当一概准理。岂不益长刁风。倍增讼狱。拖累株连。流弊更大”238。也许晚年的嘉庆皇帝认识到当年颁布的法令也有很多流弊，因此重新进行了解释239。
结语
清朝的制度建设，其出发点与明代不同。明初朱元璋“惩元季吏治纵弛”240，加强对于对官吏的监督是其制度建设的出发点，包括地方三司分权、御史巡按、六科参奏等制度的确立无不体现出这一点。而在清朝的皇帝看来，“为治之道，首重得人”241。“国家设官分职，首重得人”242。“得人”是清代制度建设的重要出发点。皇帝的目的就是通过“公而忘私”243、“视国事如家事”244的大臣来管理国家。清初为了加强督抚事权，不惜停止御史巡按，这是中国历史上监察制度的一次重大变革。这不仅削弱了中央对于地方官员的监察能力，使得本来由巡按御史承担的清理词讼职能上移到中央，都察院等机关不得不直面民众的伸冤诉求。
固然清代也通过密奏等方式来监督地方大吏，但这种非制度性措施实际还是取决于督抚藩臬等大员的个人品德，以及皇帝本人的政治权术245。清代通过强化督抚事权来整饬地方的方法在皇权高压时期，还可以正常运作，甚至效率很高。但乾隆中期以后，就已经弊端百出。加之和珅柄权多年，吏治尤坏。嘉庆皇帝执掌大权以后，京控开始日益繁多，皇帝于是顺势通过开放京控的方式来使下情下达，以整饬吏治。而京控的开放，清代政治构造的结构性缺陷——监察制度的缺失，就日益暴露出来。嘉庆四年的京控改革，又一次削弱了都察院的职能，都察院的工作只是根据案情区分奏交、咨交，所有京控案件最终是由皇帝作出判断（咨交亦需汇奏）。嘉庆四年以后，处理京控案件事实上成为皇帝一项日常政务，每隔几日，就有奏交案件到达御前。
面对潮水般涌来京控案件，皇帝或派钦差、或交督抚审理。由于钦差审案的时间与次数都十分有限，所以绝大多数京控案的承审者都是督抚等地方大员（再层层递委属员）。皇帝一直对地方大员抱有厚望，希望他们通过振作来肃清积案、减少京控。在皇帝看来，“直省督抚、果能各率所属，虚衷以平案牍，冤抑者立时昭雪。诪张为幻者，按律惩治。并严拏讼师，毋使播惑乡愚。断无舍近求远、来京妄诉之理”246。不过，正是督抚整饬地方不力，才导致京控的扩大，与地方利益攸关的督抚根本没有解决京控案件的积极性。随着京控案件的增加，地方积案现象开始日益严重，这反过来又导致了京控的扩大，从而陷入了恶性循环。
根据《嘉庆朝上谕档》中记录的京控案可以看出，嘉庆中期以后的奏交案件，皇帝也多是一批了事，许多奏交案件，皇帝指示：此案着交厶厶（总督或巡抚）亲提人证、卷宗，秉公严审，定擬具奏。原告厶厶该部照例解往备质”247，很少再就案件提出具体的审办意见。皇帝本人已经如此，更无法期待地方督抚有所作为。到了嘉庆二十五年，嘉庆皇帝最终同意了山东巡抚的奏请，成立由候补官员组成的审理京控案件的专局，山东专局的成立，正式宣告嘉庆皇帝依靠督抚体制解决京控的失败。
嘉庆朝以后，京控逐渐成为清朝一个严重的社会问题。对于京控案件处理的不当，甚至影响到清朝社会的稳定。道光二十七年（1847），就是嘉庆皇帝去世后的27年，云南保山县回民丁灿廷与杜文秀，先后来到都察院与步军统领衙门京控，申诉当地回民长久以来的不满与民族之间斗杀的惨酷。这件京控案虽然得到道光皇帝的关注，也委派新任云贵总督林则徐审理此案。但当时清朝政府并没有认识到这件京控案件背后所包含的严重社会冲突，清朝的政治体制也决定了其无法从根本解决这一问题。随着1849年林则徐告病回乡，当地的民族矛盾再次严重起来。咸丰六年（1856），杜文秀等人认为即使远上千里、赴京呈告，仍然无法改变当地的社会现状，遂揭竿而起，走上暴力解决问题的道路。杜文秀因为京控有功，遂被推举为起义首领248。京控作为民众申冤的最后渠道，一旦完全丧失其功能，负屈之小民很可能会选择极端的方式去解决问题，社会动乱便不可避免了。
后记：从2006年开始，笔者参加了日本京都大学文学研究科教授夫马进主持的“东亚历史上的中国诉讼社会研究”研究计划（日本学术振兴会科学研究补助金课题，2006-2010年），撰写了这篇文章。2010年1月2日，本稿曾在清华大学法学院主办的“帝制中国的法源与解释”学术研讨会上发表，包括邓建鹏、陈新宇、李典蓉、尤陈俊等学友都提出了很多中肯的建议。此外，中国社会科学院历史研究所副所长杨珍研究员也在史料方面提供了很多信息，谨此致谢。原文的部分内容最初发表于夫马进主编的《中国诉讼社会史研究》（京都大学出版会，2011年）一书之中，此次中文稿为全文发表。
阿风，男，中国社会科学院历史研究所研究员。
通讯地址：100732，北京市建国门内大街5号，中国社会科学院历史研究所。
Capital Appeals during the Qing Dynasty: The Jiaqing reign (1796-1820)
A Feng
History Institute, Chinese Academy of Social Sciences
Abstract: Capital Appeals were not rare in Chinese history but not until the reign of Jiaqing in the early nineteenth century did they become a serious social question; they would plague the Qing state until its collapse. Using the Jiaqing Imperial Rescript Archive, this essay examines the expansion of capital appeals in the wake of the 1799 Reforms. It analyzes the processing and adjudication protocols of capital appeals and explores the efficacy of the Qing government’s plans to resolve capital appeals through the governor-general system. At the same time, it looks at the reasons for the expansion of capital appeals through three different lens, institutional structures, litigious attitudes among the populace, and the personality of the Jiaqing emperor. The essay shows that the early Qing decision to abolish the Regional Inspector led to the proliferation of capital appeals and rendered the senior local official, that is the governor-general, unable to clear the backlog of long-pending cases. The expansion of capital petitions further exacerbated the backlog of long-pending cases at the local level, thus creating a vicious cycle. In 1820, the Shandong Bureau, a special unit staffed by officials awaiting assignment to posts, was established to process the capital petitions, thus bringing to an end the Jiaqing emperor’s effort to solve the problem of capital petitions through the governor-general system.
Key Words: Jiaqing Emperor, Capital Appeals, Governor-General, long-pending case
1 《光绪朝东华录》，光绪二年十二月癸丑，北京：中华书局，1958年，第162页。
2 [清]丁日昌（禹生）《抚吴公牍》（光绪三年刊本）卷之十九《札饬王声金京控案内究出讼棍张本治发府审办·加函钞案至藩司》。台北：华文书局，1969年影印。
3 中国第一历史档案馆编《嘉庆道光两朝上谕档》（桂林：广西师范大学出版社，2000年，以下简称《上谕档》）4-310:882（第4册第310页第882条之略，下同）。
4 Jonathan K. Ocko, “I’ll Take It All the Way to Beijing: Capital Appeals in the Qing”, The Journal of Asian Studies 47, NO.2. May 1988）。中译《千方百计上京城：清朝的京控》，高道蕴（Karen Turner）、高鸿钧、贺卫方编《美国学者论中国法律传统》（增订版），清华大学出版社，2004年，第512-551页。
5 《清史稿》卷一百四十四《志》一百十九《刑法三》，北京：中华书局，1977年，第15册第4211页。
6 “京控”的说法始于清代，明代一般称为“京诉（来京奏诉、赴京奏告）”。清朝入关后的顺治二年，清朝政府曾针对满洲恃强抢夺民产，并不服地方官管教的情况，发布谕令，“如满洲恃强、不服拘拿”，地方官吏可以“即识其姓名居址，赴京控告，便差人逮问”（《清实录·世祖实录》卷十五，顺治二年四月辛巳。北京：中华书局，1985年，第3册第140页）。不过，这里提到的“京控（赴京控告）”与民众来京告状还是有所不同。到了乾隆朝，“京控”的说法开始频频出现。例如，乾隆二年十二月，江南道监察御史郭石渠奏称：“粤东盐务、办理不公……今水客之子孙吴湘、张嵩等，希冀复业，赴京控告”（《清实录·高宗实录》卷五十八，乾隆二年十二月乙未，第9册第947页）。乾隆朝以后，“京控”正式替代“京诉”，成为一种固定的说法。
7 《清史稿》卷一百四十四《志》一百十九《刑法三》，第15册第4212页。
8 《大清律例》规定：“圣驾出郊，冲突仪仗，妄行奏诉者，追究主使，教唆捏写本状之人，倶问罪，各杖一百，发近边充军。”参照：薛允升《读例存疑》（光绪三十一年京师刊本）卷二十《兵律》之一《宫卫·冲突仪仗·条例》。
9 《清史稿》卷一百四十四《志》一百十九《刑法三》，第15册第4212页。
10 《唐律疏议》卷二十四《斗讼》。刘俊文点校，北京：中华书局，1983年，第447页。
11 《大唐六典》卷六《尚书刑部》，陈仲夫点校，北京：中华书局，1992年，第192页。
12 西晋泰始五年（269）就已经有登闻鼓的记载。关于登闻鼓的历史，参照：石田肇《北宋的登闻鼓院与登闻检院》，《中岛敏先生古稀纪念论集》，东京：汲古书院，1980年。
13 关于匦函制度，参照：杨一凡、刘笃才《中国古代匦函制度考略》，《法学研究》1998年第1期，第79-91页。
14 [宋]宋敏求编《唐大诏令集》卷八二《政事·刑法·申冤制》，洪丕谟、张伯元、沈敖大点校，上海：学林出版社，1992年，第429页。
15 宋代的登闻鼓院与登闻检院的前身就是唐代的匦院。参照：石田肇《北宋的登闻鼓院与登闻检院》；屈超立《宋代民事案件的上诉程序考述》，《现代法学》第25卷2期，2003年4月。
16 《元典章》朝纲卷之一《典章四·政纪·省部减繁格例》，陈高华、张帆、党宝海点校，中华书局、天津古籍出版社，2011年，第1册第135页。
17 《御制大诰·民陈有司贤否第三十六》，吴相湘辑《明朝开国文献》，台北：学生书局，1966年，第1册每42页。
18 《御制大诰续编·遣牌唤民第十五》，吴相湘辑《明朝开国文献》，第1册第117页。
19 《明太祖实录》卷一百四十九，洪武十五年十月戊戌，台北：历史语言研究所校印本，第2352页；《明太祖实录》卷二百三十二，洪武二十七年四月壬午，第3396页。
20 黄彰健《明代律例汇编》卷二十二《刑律五·诉讼·越诉》，台北：历史语言研究所，1979年，下册第853页。
21 《明宣宗实录》卷一百，宣德八年三月壬申，第2247页。
22 《明英宗实录》卷五十八，正统四年八月乙巳，第1124-1125页。
23 《明英宗实录》卷二百三十一，景泰四年七月癸酉，第5057页。
24 《明宪宗实录》卷一，天顺八年正月乙亥，第10页。
25 黄彰健《明代律例汇编》卷二十二《刑律五·訴訟·越诉·弘治问刑条例》，第853页。
26 《皇明条法事类纂》卷四十《刑部类·见禁囚犯不得告举他事·老幼抱奏原籍词讼行追壮丁勘问例》，东京古典研究会，1966年影印，第191页。
27 [清]薛允升《读例存疑》卷三十九《刑律之十五·诉讼之一·越诉》。
28《清实录·世祖实录》卷五十八，顺治八年七月己亥，第3册第462页。
29 [清]薛允升《读例存疑》卷三十九《刑律之十五·诉讼之一·越诉·条例》。
30 [清]薛允升《读例存疑》卷三十九《刑律之十五·诉讼之一·越诉·条例》。
31 [清]薛允升《读例存疑》卷三十九《刑律之十五·诉讼之一·越诉·条例·谨按》。
32 北京：中国人民大学出版社，2001年。
33 《比较法研究》2006年第4期，第15-26页。
34 《近代法研究》第一辑，北京大学出版社，2007年，第107-126页。
35 《法学》2008年第1期，第122-131页。
36 《中国农业大学学报》2009年第2期，第43-52页。
37 上海古籍出版社，2011年。
38 《史学月刊》2008年第1期，第50-60页。关于山东京控问题，更详细的讨论参照：崔岷《洗冤与治吏——嘉庆皇帝与山东京控》，中央民族大学出版社，2012年。
39 《北大法律评论》第10卷第1辑（总第18辑），北京大学出版社，2009年，第6-24页。
40《上谕档》）4-33:72。
41 《清实录·仁宗实录》卷三十七，嘉庆四年正月丁卯，第28册第418页。
42 《清实录·仁宗实录》卷四十，嘉庆四年三月戊辰，第28册第480页。
43 《上谕档》4-438:1238。
44 《上谕档》4-310:882。
45 当然，“不准驳斥”只是相对而言。嘉庆二十五年七月，贾允升曾上奏“京控案件请降旨不准发还”一折。可见嘉庆后期，都察院也有驳斥京控案件的情况。参照：《上諭档》25-282:796；《读例存疑》卷八《吏律之二·公式·事应奏而不奏·条例》。
46 《上谕档》5-320:830。
47 《上谕档》8-63:151。
48 《上谕档》8-146:348。
49 《上谕档》25-224:624。
50 《上谕档》14-335:802。
51 《上谕档》11-961:2042。
52 嘉庆五年，直隶总督胡季堂奏报，盘获来京具控的湖北民人崔珍（《上谕档》5-19:50）。嘉庆十八年，直隶总督温承惠“盘获身带呈詞，意欲赴京湖南民人周大宾”（《上谕档》18-79:212）。
53 例如，嘉庆三年，图默特旗四等台吉阿萨拉之父到理藩院控告，认为其子并未谋死胞伯卓里克图。理藩院先派人前往会讯，查出卓里克图系因病身故，“并无谋死情节”。皇帝认为此案“事关伦纪、重辟罪名出入，必须彻底审明”，于是委派直隶总督胡季堂与兼署理藩院侍郎特克慎同往该处“详细推鞠，务得实情”（《上谕档》3-156:495）。
54 嘉庆十一年六月，都察院左都御史熊枚与左副都御史陈嗣龙因山东即墨县民妇盛姜氏京控一案是否立即奏交产生意见分歧，两人在公堂之上发生争执。陈嗣龙随后参奏熊枚，皇帝于是派军机大臣庆桂等调查此事，根据熊枚与陈嗣龙两人的供述，可以知道京控案件在都察院的流程。参照：《上谕档》11-447:946、11-448:947、11-449:948、11-450:949。又嘉庆十四年七月，山东德平县民人王大勇叩阍，说自己于嘉庆十三年十月曾在“在都察院递呈，交京畿道问供”（参照《上諭档》14-453:1118）。
55 《上谕档》4-393:1108。
56 《上谕档》19-380:1007。
57 《上谕档》19-701:1815。
58 《上谕档》11-450:949。
59 嘉庆十五年，有三件事涉人命的案件，当时都察院径直咨回本省，未曾具奏。皇帝知道后，认为不妥，多位都察院堂官被交部察议。参照：《上谕档》15-575:1532。
60 《上谕档》12-533:1198。
61 [清]薛允升《读例存疑》卷八《吏律之二·公式·事应奏而不奏·条例》。
62 《上谕档》25-273:771。
63 嘉庆十四年，山东平原县民妇张李氏在步军统领衙门京控，事涉浮收漕粮，因为曾经在山东巡抚吉纶处呈诉过，所以皇帝谕令当时驻扎在济宁的河东河道总督马慧裕审理。参照：《上谕档》14-140:346、14-320:762。
64 《上谕档》4-189:553。
65 《上谕档》10-708:1688、12-84:167。
66 《上谕档》11-961,962:2042。
67 《上谕档》8-146:348。
68 《上谕档》25-245:693。
69 《上谕档》5-215:556。
70 《上谕档》12-204:424。不仅皇帝有这种看法，当时的民众也对钦差有很大的期望。嘉庆十七年（1813）七月，湖南人萧万育京控，在呈状内有“请呈御览、奏派钦差”之语。参照：《上谕档》17-250:713。
71 《上谕档》13-744:1796。
72 《上谕档》8-203:526。
73 《上谕档》13-632:1544。
74 《上谕档》14-335:802。
75 《上谕档》15-103:277。
76 《上谕档》15-432:1117。
77 《上谕档》14-20:57、14-87:201。
78 《上谕档》14-82:194
79 《上谕档》4-540:1499。
80 《上谕档》12-298:629。
81 《上谕档》14-276:661、14-291:696、14-292:697。
82 《上谕档》10-501:1186，10-502:1187。
83 《上谕档》12-145:316。
84 《清实录·仁宗实录》卷一百九十七，嘉庆十二年五月丁未，第30册第349页；《上谕档》12-145:136。
85 《上谕档》16-416:1039。
86 《上谕档》19-297:807。
87 《上谕档》19-381:1009。
88 《上谕档》19-575:1472。
89 《上谕档》19-537:1360。
90 《上谕档》19-831:2137。
91 《上谕档》5-323:837。
92 《上谕档》8-203:526。
93 《上谕档》15-606:1602、17:27:87；历史语言研究所藏内阁大库档案113693-001，嘉庆17年2月16日步军统领吉纶等奏。
94 《上谕档》10-303:698。
95 《上谕档》10-317:744。
96 嘉庆十二年（1807）九月，山东武定府青城县贡生董如铎在都察院京控，呈状内写有“叩乞转奏敕交新任巡抚严办示惩”等语，皇帝认为“该贡生既知山东巡抚系属新任，何以不向巡抚衙门控诉，必远赴京师，在都察院控告具奏，待朕特旨交办”。可见告状者京控的目的就是为寻求奏交。参照：《上谕档》12-455:1020。
97 《上谕档》4-285:816。
98 《上諭档》14-146:378。
99 《上谕档》16-596:1507、16-597:1508。
100 《上谕档》18-238:675。
101 《上谕档》18-272:778。
102 《上谕档》13-245:565。
103 《上谕档》13-267:615。
104 《上谕档》13-32:77。
105 《上谕档》8-263:688、8-264:689、8-323:842。
106 《上谕档》25-219:604。
107 《上谕档》10-395:925。
108 《上谕档》13-310:729。
109 《上谕档》17-281:810、17-284:822。
110 《上谕档》11-448:947。
111 《上谕档》14-411:1001。
112 《上谕档》11-475:997。
113 《上谕档》6-25:84。
114 《上谕档》4-193:563。
115 《上谕档》4-438:1238。
116 《上谕档》17-424:1217。
117 《上谕档》17-425:1220。
118 《上谕档》17-483:1410。
119 关于刑部最终遵旨纂定的“封递呈词”新例，参照：薛允升《读例存疑》卷三十九《刑律之十五·诉讼之一·越诉·条例》。
120 《上谕档》17-484:1414。
121 《上谕档》19-989:2457。
122 《上谕档》4-400:1127。
123 《上谕档》17-114:340。
124 《上谕档》8-63:151；8-64:152。
125 [清]沈之奇《大清律辑注·附在外纳赎诸例图·图后注》。怀效锋、李俊点校，法律出版社，2000年，第47页。
126 《大清律例》规定：“其年八十以上，十岁以下，及笃疾者，若妇人，除谋反、叛逆、子孙不孝，或己身及同居之内，为人盗诈侵夺财产，及杀伤之类，听告，余并不得告（以其罪得收赎，恐故意诬告害人）。官司受而为理者，笞五十（原词立案不行）”。参照[清]薛允升《读例存疑》卷四十《刑律之十六·诉讼之二·见禁囚不得告举他事》。
127 《上谕档》5-447:1147。
128 《上谕档》10-501:1186。
129 《上谕档》15:466:1229。
130 例如，嘉庆十六年，直隶唐县人张得新，“因想求皇上赏我银钱好养母亲，所以在道旁跪求”。见《上谕档》16-155:406。
131 当然也有皇帝特别恩准不予处罚的事例。乾隆四十六年（1781），浙江汪进修叩阍，所告得实，免其治罪。嘉庆十四年（1809），甘肃民人张升叩阍，所控得实，“加恩照汪进修之例，即予省释”。同时将“张升应得军罪，即将伊弟张杰照议发遣”。（《读例存疑》卷二十《兵律之一·宫卫·冲突仪仗·条例·谨按》；《上谕档》14-499:1254）。嘉庆十六年春，嘉庆皇帝巡幸五台，沿路叩阍者不断。其中温继儒、温宣先后叩阍，皇帝后来念其伸冤情切，而且跪递呈词时，“未敢高声喊诉”，所以“着加恩免其冲突仪仗之罪”（参照《上谕档》16-166:427、428）。
132 嘉庆十四年（1809），甘肃安化县民人张升因为与兄弟争产，地方官审断不公，于是来京叩阍。此案如果在都察院控告的话，因属户婚田土之案，一般会咨交本省。正是因为叩阍，所以特交陕甘总督审理。参照：《上谕档》14-131:321。
133 《上谕档》10-553:1301，10-611:1449。
134 《上谕档》第10册，130-170页。
135 《上谕档》14-336:803。后来皇帝在上谕中认为庆桂“折枷发落，尚觉过轻”，因此，除枷号、鞭责外，将德升何发往密云驻防当差。参照《上谕档》14-339:811。
136 《上谕档》9-211，579。
137 《清实录·高宗实录》卷二百十七，乾隆九年五月庚子，第11册第792-793页。
138 《清实录·圣祖实录》卷八十三，康熙十八年七月壬戌，第4册第1053页。当日正是康熙十八年七月二十八日京师地震后两天，康熙皇帝召集大臣，宣读上谕，列出六条积弊，认为只要部院大臣与督抚清正廉洁，自当尽除积弊。
139 《清史稿》卷三百六《列传》九十三《曹一士》，第35册第10525页。
140 《上谕档》12-70:144。
141 关于张诚基“冒功邀恩”一案，参照：《上谕档》7-349:887，7-412:1036，8-12:35。
142 赵晓华《晚清讼狱制度的考察》第218页。
143 《明史》卷七十三《职官二·都察院》，第6册第1768-1769页。
144 关于清初顺治皇帝重视巡按的情况，参照：山本英史《清朝的江南统治与地方势力》，岩井茂树编《中国近世社会的秩序形成》，京都大学人文科学研究所，2004年，第237-280页。
145 《清实录·世祖实录》卷五十五，顺治八年三月丁亥，第3册第437页。
146 《清实录·世祖实录》卷五十五，顺治八年三月癸巳，第3册第439页。
147 叶梦珠《阅世编》卷三《建设》，上海古籍出版社，1981年，第72页。
148 参照：《清实录·世祖实录》卷六十一，顺治八年十月丙辰、顺治八年十二月丁巳。第3册第478、482页。
149《清实录·世祖实录》卷七十五，顺治十年五月甲戌，第3册第590页。
150 《清实录·世祖实录》卷八十三，顺治十一年四月丙戌，第3册第652-653页。
151 《清实录·世祖实录》卷八十三，顺治十一年五月乙卯，第3册第656页。
152 《清实录·世祖实录》卷八十九，顺治十二年二月庚申，第3册第701页。
153 顺治十二年五月初八日，济尔哈朗去世。参照：《清实录·世祖实录》卷九十一，顺治十二年五月辛卯，第3册第117页。
154《清实录·世祖实录》卷九十二，顺治十二年六月甲寅，第3册第721页。
155《清实录·世祖实录》卷九十五，顺治十二年十一月癸未，第3册第744-745页。
156《清实录·世祖实录》卷一百三十八，顺治十七年七月丁卯，第3册第1065页。
157《清实录·世祖实录》卷一百三十八，顺治十七年七月庚辰，第3册第1068页。
158 《清实录·世祖实录》卷一百三十九，顺治十七年八月乙未，第3册第1074页。
159 《清实录·世祖实录》卷一百三十九，顺治十七年八月己亥，第3册第1076页。
160 《清实录·世祖实录》卷一百四十一，顺治十七年十月己亥，第3册第1087-1088页。
161 《清实录·世祖实录》卷一百四十二，顺治十七年十一月壬戌，第3册第1094页。
162 《清实录·圣祖实录》卷一，顺治十八年正月辛未，第4册第44-45页。
163 《清实录·圣祖实录》卷二，顺治十八年五月壬子，第4册第64页。
164 《清实录?圣祖实录》卷三，顺治十八年六月戊寅，第4册第69页。
165 《康熙起居注》，康熙十八年八月二十九日辛卯，北京：中华书局，1984年，第1册第429页。
166 《康熙起居注》，康熙二十六年十一月二十日乙未，第2册第1682-1683页。
167 《清实录·圣祖实录》卷二百五十六，康熙五十二年九月甲戌，第6册第533页。
168 参照：《清实录·世宗实录》卷五十一，雍正四年十二月甲子、乙丑，第763-766页.
169 嘉庆九年（1804）六月，皇帝上谕说：“近年各科道等多有摭拾浮词，毛举细故，封章入告，徒博建白之名，而敷陈毫无实际。且每遇查办事件，率于事后纷纷条奏。”（《上谕档》9-219:599）。嘉庆十四年（1809）正月，皇帝也提到御史“惟知毛举细事，或更改成例，以博建白之名”（《上谕档》14-24:67）。
170 [清]纪昀等撰《历代职官表》卷十八《都察院上》，上海古籍出版社，1989年，第337页。
171 《清史稿》卷一百十五《职官志二·都察院》，第12册第3307页。
172 明万历四十一年（1613），户部郎中李朴上疏云：“台省纵横已极，各衙门皆为所把持，大僚束手”。[明]叶向高《蘧编》卷之七，《北京图书馆藏珍本年谱丛刊》第53册，北京图书馆出版社，1999年，第715页。
173 《上谕档》7-245:642。
174 《上谕档》15-560:1489。
175 《上谕档》19-656:1702。
176 这类话语在嘉庆皇帝交给督抚审理京控案件的谕旨中，频频出现。如《上谕档》17-212:621、17-292:843、17-483:1408，等等。
177 [明]吕坤《新吾吕先生实政录》（明末影钞本）卷一《知府之职》。《官箴书集成》第一册，合肥，黄山书社，1997年，第425页。
178 《大明令·刑令》，[明]张卤辑《皇明制书》，东京：古典研究会，1966-1967年，第25页。
179 [明]程敏政《篁墩文集》（正德刊本）卷二十七《赠推府李君之任徽州序》。
180 《清实录·圣祖实录》卷二十三，康熙六年七月甲寅，第4册第315页。
181 《清实录·圣祖实录》卷二十五，康熙七年三月己亥，第4册第351页。
182 《上谕档》4-241:698。
183 《上谕档》12-86:170。
184 《上谕档》12-86:170。
185 《上谕档》12-86:170。
186 《上谕档》12-321:670。
187 《上谕档》12-357:763。
188 《上谕档》12-111:222.
189 《上谕档》12-475:1060，12-494:1111。
190 《上谕档》12-263:569。
191 《上谕档》12-321:670。
192 《上谕档》13-279:648，13-280:649。
193 《上谕档》13-333:782。
194 《上谕档》12-263:69。
195 《上谕档》13-32:77。
196 《上谕档》15-457:120。
197 《上谕档》20-694:1786。
198 《上谕档》23-250:653。
199 《上谕档》23-289:749。关于和舜武在山东清厘积案的情况，参照：崔岷《山东京控“繁兴”与嘉庆帝的应对策略》。
200 《上谕档》13-616:1688。
201 《上谕档》23-289:749。
202 《上谕档》24-504:1481。
203 《上谕档》19-703:1818。
204 《上谕档》12-254:547。
205 《上谕档》12-86:170。
206 《上谕档》17-473:1373。
207 《上谕档》12-71:145。
208 《清实录·仁宗实录》卷一百七十六，嘉庆十二年三月戊午，第30册第312页。
209 《上谕档》17-236:667。
210 《上谕档》17-236、237:667。
211 《上谕档》25-274:772。
212 道光朝以后，各省纷纷依照山东专局形式设立专门审理京控案件的机构（亦称发审局或谳局），逐渐成为各省常设的审理京控案件的机构。参照：李贵连、胡震的《清代发审局研究》；李典蓉《清朝京控制度研究》，第102-133页。
213 关于宋元时代的健讼之风，参照：宫崎市定《宋元时代的法制与裁判机构——〈元典章〉成立的时代、社会的背景》，《东方学报》第24册，京都大学人文科学研究所，1954年，第115-225页；赤城隆治《南宋时期的诉讼——“健讼”与地方官》，《史潮》16号，1985年，第4-25页；刘馨珺《明镜高悬——南宋县衙的狱讼》，台北：五南图书出版股份有限公司，2005年。关于明清时代的好讼之风，参照：夫马进《明清时代的讼师与诉讼制度》，梅原郁编《中国近世的法制与社会》，京都大学人文科学研究所，1993年。中译文见王亚新等编译《明清时期的民事审判与民间契约》，北京：法律出版社，1998年，第389-430页。
214 参照：山本英史《健讼的认识和实态——以清初江西吉安府为例》，大岛立子编《宋至清的法与地域社会》，东洋文库，2006年，第170-212页。中译文见中国政法大学法律史学研究院编《日本学者中国法论著选译》，中国政法大学出版社，2012年，下册第576-601页。
215 [清]贾允升《请除外省积弊六事疏》，[清]贺长龄辑《皇朝经世文编》（道光六年刊本）卷十六《吏政二·吏论下》。
216 《上谕档》12-321:670。
217 《上谕档》15-560:1489。
218 《上谕档》12-323:676。
219 《上谕档》25-41:113。
220 《上谕档》25-197:537。
221 关于此案，岸本美绪曾有详实的讨论，参照：岸本美绪《冒捐冒考诉讼与清代地方社会》（邱澎生、陈熙远编《明清法律运作中的权力与文化》，台北：中央研究院、联经出版公司，2009年）
222 《上谕档》3-240:550、13-274:637、13-310:729。
223 《上谕档》17-56:170。
224 《上谕档》25-251:717。
225 《上谕档》12-494:1111。
226 《上谕档》25-214:594。
227 《上谕档》8-36:89。
228 《上谕档》17-389:1116、17-396:1142。
229 《上谕档》17-389:1116、17-396:1142
230 《上谕档》20-280:783。
231 参照：夫马进《明清时代的讼师与诉讼制度》，王亚新等编译《明清时期的民事审判与民间契约》，第415页。
232 《上谕档》8-389:1025、8-424:1096。
233 《清史稿》卷三百五十二《列传》一百三十九《论曰》，第37册第11278页。
234 《上谕档》4-21:55。
235 《上谕档》10-336:789。
236 《上谕档》，嘉庆二十五年七月二十四日。
237 《上谕档》，嘉庆二十五年七月二十五日。
238 《上谕档》25-282:796。
239 嘉庆二十五年以后，京控案件，除奏、咨以外，“经都察院驳斥、不准，将呈词发还者颇多”，即系遵此谕旨而办理。参照：薛允升《读例存疑》卷八《吏律之二·公式·事应奏而不奏·条例》。
240《明史》卷二百八十一《列传》第一百六十九《循吏》，第24册第7185页。
241 《清实录·世宗实录》卷六十四，雍正五年十二月丁亥，第7册第979页。
242 《上谕档》13-59:133。嘉庆皇帝多次提到“得人”问题。例如，嘉庆十八年十一月，皇帝说：“国家设官分职，期于得人”（《上谕档》18-365:1091）。嘉庆十九年三月，皇帝又说：“为政在于得人。国家设官分职，内由卿尹以及曹司，外由督抚以及守令，咸得其人，则庶绩咸熙。”（《上谕档》19-267:722）
243 乾隆三年（1738）三月十五日，乾隆皇帝曾指出：“国家宣猷敷政，首重得人。而以人事君，公而忘私者，乃人臣之大义。”《乾隆朝上谕档》，北京：档案出版社，1991年，第1册第258页第812条。
244 《上谕档》19-871:2232。
245 密奏在某种程度上就是一种权术。雍正元年（1723）正月，雍正皇帝曾设想“每省设一御史，使与督抚彼此相制”。不过，这种想法后来并未实行。当年的十月十四日，查嗣庭上奏皇帝，指出“盖皇上深悉从前巡按每与督抚争权，反滋地方烦扰。故也臣以为欲令督、抚少知顾忌，莫若令各省藩司亦得用密折启奏……今既得便宜上闻，则与督抚虽无相制之形，实有相制之势，官既不烦添设，权亦不患独操矣。”（《宫中档雍正朝奏折》第一辑，查嗣庭奏折，雍正元年十月十四日。台北：故宫博物院，1977年，第842页）“虽无相制之形，实有相制之势”，实际上就是一种权术的体现。
246 《上谕档》13-32:77。
247 例如，嘉庆十七年二月有山东人樊京、王致行分别来京控告，皇帝下旨：“此二案著交山东巡抚同兴亲提人证卷宗，秉公严审，定拟具奏。原告樊京、王致行该部照例解往备质”（《上谕档》17-45:132）。
248 关于杜文秀京控案的原委，参照：李典蓉《编户下的回民：以清朝杜文秀京控案为例》，《清史研究》2007年第2期，第39-53页。
