张梦晗

（发表于《中国史研究》2017年第3期）

内容提要：“新地吏”是指秦统一战争中新占领地区的官吏。从秦原有统辖地区选派新地吏是秦利用固有官吏进行地方政权建设的一项制度，既有稳定地方的积极一面，也有造成官民矛盾的消极一面。随着新地政权的巩固，推测此类新地吏将逐渐减少，选用本地人为吏则相应增多。秦虽高度重视对新地的统治，但过多的编制和严格的任命规定，往往使新地出现“缺吏”现象。为统一官吏的思维观念，也为了弥补吏员数量的不足，“为吏之道”等训吏教材从道德修养方面对官吏提出要求。但实际上，律令的执行情况才是衡量官吏的根本标准。一旦律令贯彻不利，就有可能导致法治的反复强化，进而衍生出暴政。这在秦推行文化整合的过程中有其突出的表现。

关键词：新地吏；秦吏；为吏之道；秦简；秦制

近年来新出秦简的不断涌现，极大丰富了有关秦帝国地方管理的资料。其中里耶秦简和岳麓书院藏秦简（以下简称岳麓秦简）所记载的“新地吏”，对考察秦统一之后的地方政权建设颇具启发意义。学界对新地吏的研究，目前还不太充分。笔者不揣浅陋，试结合传世文献和简牍材料，就相关问题略述己见。

一、“新地吏”中的秦吏

根据里耶秦简和于振波先生披露，与新地吏相关的简文主要如下：

   （1）廿六年十二月癸丑朔庚申，迁陵守禄敢言之：沮守瘳言：课廿四年畜息子得钱殿。沮守周主。为新地吏，令县论言史（事）。·问之，周不在迁陵。敢言之。·以荆山道丞印行□ （8-1516）

丙寅水下三刻，启陵乘城卒秭归□里士五（伍）顺行旁。

    壬手。（8-1516背）

   （2）新地吏及其舍人敢受新黔首钱财酒肉它物及有买卖叚赁貣于新黔首而故贵赋（893）

   （3）其贾皆坐其所受及故为贵赋之臧叚赁费貣息与盗同法其贳买新黔首奴婢畜产（1113）

       （4）謑訽詈新黔首赀一甲殹笞赀二甲丞令弗得坐之减焉（2028）

   （5）以上及唯不盈三一岁病不视事盈三月以上者皆免病有瘳（？）令为新地吏及戍如吏有適过免废为新地吏（1865）

简（1）沮县守周在“畜息子得钱”的考核中排名末位，被任为新地吏。后经洞庭郡迁陵县守禄调查，周并不在迁陵，可知此人本被派往迁陵做新地吏，只是不知道为何没有赴任。简（2）、简（3）可缀成一简，内容主要是禁止新地吏攫取新黔首的财物、奴婢以及在经济上盘剥新黔首。简（4）规定新地吏不得辱骂和殹打新黔首。简（5）说的是，一年中生病不能正常办公达三个月的官吏要免职，病愈后调任新地吏或戍边，同那些因为犯有过错被免职废黜为新地吏的官吏一样。

于振波先生指出，新地吏即秦在新占领地区所任命的官吏。其说可从，但却还有一些内容需要加以补充和深化。首先，所谓“新地”，以故楚地为例，是为了区别早先入秦的楚地，如汉中郡、南郡等，与秦王政二十五年灭楚后新占领的楚地而产生的称谓。张家山汉简《奏谳书·南郡卒史盖庐、挚田、叚（假）卒史瞗复攸等狱簿》中，苍梧郡攸县案移交南郡调查，秦以南郡作为治理“荆新地”的中心，便可见此种不同。推而广之，自秦王政十六年“初令男子书年”、十七年“内史腾攻韩，得韩王安，尽纳其地”，秦展开大规模统一战争至二十六年最终吞并六国，其间所占领的地区都应被称作“新地”。秦专门制订约束新地吏的律令，也可以证明新地的广泛存在。而新地的由来，则揭示了新地吏乃是上述秦统一战争这个特定时间段的产物。其次，新地吏的内部构成体现了新地与故秦地间地位的差异和不平等。新地吏之中不仅有通过正常程序任命的官吏，如随秦军而来或因军功擢用的官吏，以及秦在新地选拔的官吏，还包括一部分从秦原有统辖地区贬黜的官吏。简（1）中新地吏周原是沮县守。张家山汉简《二年律令·秩律》有“菹”县，整理小组注释曰：“菹，亦名‘沮’，汉初疑属汉中郡，《地理志》记属武都郡。”无论按哪一说，沮县守周因考课成绩最差，从与新地相对的、秦原有的统辖地区贬官迁陵，这点问题不大。又简（5）言及新地吏，亦带有很强贬黜意味，甚至与“戍边”相及。而“免废为新地吏”的处罚结果，明显针对新地以外的官吏，对本来就在新地任职的官吏并不适用。这种刻意的区别，反映了故秦地在地位上的优越。

我们认为，“免废为新地吏”尽管是秦处罚故秦地官吏的措施之一，但同时也是秦利用固有官吏在新地进行政权建设的一项制度。新地吏群体中不乏在故秦地有从政或从军经验者，仅就这些秦吏而言，任用他们的重要意义与秦对地方管理的强化密不可分。除了补充吏员之外，主要有两个方面：

其一，可促进秦从军事占领到行政统治的转变。由于户籍、赋税等核心制度皆有赖郡县制运转，故设立郡县实为巩固一方的当务之急。史载秦兼并六国过程中，每征服一地，辄置郡县。如秦昭襄王“二十九年，大良造白起攻楚，取郢为南郡”；“三十年，蜀守若伐楚，取巫郡，及江南为黔中郡”。目前公布的里耶秦简释文，已确证秦在今湘西及周边广大地区有洞庭郡、苍梧郡以及迁陵、酉阳、零阳等一批县的设置。当地县以下的基层行政体系，也势必要被改造为秦制下的乡里。而乡里一旦固定下来，又涉及对各乡里户籍的重新编造、什伍的编制，考虑到秦制与楚制间的差异，这一系列工作必定极其细碎和繁琐。可是透过里耶秦简却可以看到，秦对楚地基层社会的改造，基本实现了整齐划一的“秦制”。《里耶发掘报告》公布了24枚内容为户籍登记的木简，从著录方式看，这批户籍简与“商鞅变法后秦国户口统计的项目基本一致”，与张春龙先生披露的里耶一号井新出户籍简的分栏原则也相吻合。除此以外，里耶秦简中还有许多关于迁陵县及所辖各乡户口、土地、租赋的详细资料，这些统计数字毫无疑问都是以户籍编造为基础的。谙习秦制的秦吏，利用其过往的行政经验，在贯彻秦制的过程中能够起到关键性作用。

其二，适应于秦推行文化整合的需要。秦始皇在琅琊刻石中将“匡饬异俗，陵水经地”当作自己的一项伟业，可见秦帝国推行的文化整合绝不会仅限于“一法度衡石丈尺。车同轨。书同文字”，而应更为深入具体。睡虎地秦简《语书》记载，南郡守腾在秦王政二十年颁发给本郡各县、道的文告中，曾反复提到“邪僻”、“恶俗”、“淫失”等字眼，对“今法律令己具矣，而吏民莫用，乡俗淫失（泆）之民不止”大为不满，认为“甚害于邦，不便于民”，因此严敕吏民遵奉法令，禁绝“恶俗”。赵化成先生指出，秦占领江汉地区后，原住民“人口大为减少，秦徙民共处，当地文化仍有遗留，但已不占主导地位”。尹弘兵先生亦认为，战国晚期江陵地区的墓葬在随葬器物组合方面，确实反映出秦文化特征不断增多、楚文化特征日益衰减，秦文化的推行达到了较高程度的事实。然而，这种现象不能简单归因于秦、楚文化间的自然融合。距离江陵中心地区较远的罗坡岗墓葬，尽管多少也受到了秦文化的影响，但直至秦统一前后，其墓葬的文化面貌仍然以楚文化为主。由此可知，以南郡守腾为代表的秦吏所推行的文化专制，当是导致该地区秦文化取代楚文化主导地位的一个重要原因。总之，对新地的秦吏来说，文化整合既是本职所在，也能发挥他们了解秦文化的特长，从而提高地方政府推行秦文化、改易风俗的效率。

综上所述，拥有故秦地从政或从军经验的秦吏，是秦地方政权建设倚重的中坚力量。无论秦的制度还是文化习俗，在新地的推广都离不开执行者。从地方管理的角度看来，以秦吏为新地吏有显而易见的长处，特别是秦统一之初，治理幅员辽阔的帝国，不能没有这样一批熟稔秦制和秦文化、可以稳定地方的官吏。但必须引起注意的是，这些官吏自身存在的许多不安定因素，在一定程度上又使得稳定受到了破坏。岳麓秦简记录有不少约束新地吏的法令：

我们从简（1）和简（5）所了解的新地吏，是那些在故秦地绩效差、犯过错或者身体欠佳的官吏，他们本身对于被派往新地肯定很不情愿，尤其新地战乱甫定又陌生僻远，否则也不会出现周这样不赴任便逃之夭夭者。可想而知，怀着这样的心情，即便去新地履职，被贬黜的挫折感，以及来自故秦地的优越感，也很可能左右他们的行为。《史记》卷七《项羽本纪》载：“诸侯吏卒异时故徭使屯戍过秦中，秦中吏卒遇之多无状，及秦军降诸侯，诸侯吏卒乘胜多奴虏使之，轻折辱秦吏卒。”可见秦吏蔑视战败的故六国人是种普遍现象。在秦中他们尚且“遇之多无状”，一旦就任新地吏，随着周遭环境的改变和心理的波动，这些官吏做出前引律文中所禁止的事情，或许并不出乎意料。此外，虽然无从证诸上述简牍材料，但秦以军人为吏，亦可能使各级行政机构形成极权专制和残苛害民的特点。王子今先生曾指出，秦军吏对于关东地区苛政的推行，产生了不容忽视的影响。前述秦制或已开始稳定运行的秦始皇二十八年，迁陵县徒隶和居赀赎债者中每六人便有一个“死亡”的统计：

廿八年迁陵隶臣妾及居赀赎责（债）作官府课。·泰凡百八十九人。死亡·（率）之六人六十三分人五而死亡一人。（7-304a）

可能就是其证。秦帝国统治者恐怕也未预料到新地吏会有这么出格的表现，大概等到后者造成的不良反应陆续反馈到他们耳中时，才又亡羊补牢，制订相关律令加以补救。然而将表现不佳的官吏贬黜到所谓新地，这种导向从一开始就为新地吏可能的“无状”埋下了伏笔。长远来讲，其潜在的弊端或随时间推移造成愈发消极的影响。

二、吏用本地人

前揭新地吏的来源大致有三种，除去秦吏所占的两种，便是秦在新地选拔的官吏。可以推测在迁陵乃至所有新地，秦吏的数量应以地方政权建立初期为多。此后将逐渐减少，培训和选拔本地人为吏则相应增多。这不仅是因为秦吏的数量难以保证，而且从地方行政的客观需要和长久看，单纯依靠有限的秦吏，实际也很不明智。所以在新地政权基本巩固后，为加强推行秦制和秦文化的力量，也为了减轻秦的用人负担，更多的吏员，尤其是基层吏员，便不可避免地要从本地人中选用。这标志着地方政权的建设进入了一个新的阶段。

睡虎地秦简《置吏律》有“啬夫之送见它官者，不得除其故官佐、吏以之新官”，卜宪群先生据此认为：不除故官佐吏，自然要在新任之地除吏，其中就包含秦吏要用本地人的含义。在《史记》卷八《高祖本纪》中也可以看到，沛县除了沛令，刘邦、萧何、曹参等小吏几乎都是本地人。此外，里耶秦简和岳麓秦简的书体都带有字形纵长、自由洒脱的特点，与睡虎地秦简以及秦代铭文方正浑厚的体势有明显区别，看来是受到了楚文字的影响。《里耶发掘报告》就明确指出，其第五层秦简的文字“具有战国时期楚国文字的书写特征”。再以里耶秦简中的书手“嘉”为例，“他的字形有较多的楚文字的影响，有的写法也从楚文字中来，有明显的夸张和改造”，而他所誊写的文书年代大多在秦始皇三十五年，可见此人很可能就是秦从本地人中擢用的书佐。

然而，并不是简单地选用本地人为吏就能高枕无忧。由于各种原因，新地的吏员数量仍然可能会出现不足。陈伟先生说：“秦王朝基本是将先前在关中一隅实行的制度，在很短的时间内，迅速推广到新占领的广大地区。这势必造成技术人手的短缺。”事实上，在高度重视行政效率和工具理性的秦帝国，习于政事的地方基层吏员，又何尝不是一种“技术人手”。揆诸里耶秦简，迁陵县即存在大面积的缺吏现象：

   （6）迁陵吏志：吏员百三人。令史廿八人，【其十】人䌛（徭）使，【今见】十八人。官啬夫十人。其二人缺，三人䌛（徭）使，今见五人。校长六人，其四人缺，今见二人。官佐五十三人，其七人缺，廿二人䌛（徭）使，今见廿四人。牢监一人。长吏三人，其二人缺，今见一人。凡见吏五十一人。（7-67+9-631） 

（7）吏凡百四人，缺丗五人。·今见五十人。（8-1137）

简（6）中吏员总数101人，实有51人，其余既包括实际所缺的吏员15人，也包括因为“徭使”而不在署的吏员35人。徭使，即“送徒民、送戍伐、为官府市买财物、上邑计”等职务范围内的工作。简（7）中吏员总数104人，实有50人，缺吏35人，另有19人大概也是被派出徭使了。除此以外，以下三条里耶秦简亦零星反映了缺吏现象：

（8）贰春乡佐缺一人。（8-887）

（9）囚缺吏见一人。（8-1118）

（10）少内缺吏见二人。（8-1593）

我们认为，迁陵县之所以缺吏，与其编制的设计有很大关系，背后则体现了秦对新地的重视。据尹湾汉简记载，汉成帝时东海郡有千石、六百石、四百石和三百石四种等级的县、侯国，其中千石级别的海西、下邳、郯、兰陵县各自的吏员总数分别是107、107、95和88人，与迁陵县大致相当。按《汉书》卷一九上《百官公卿表上》曰：“县令、长，皆秦官，掌治其县。万户以上为令，秩千石至六百石。减万户为长，秩五百石至三百石。”又《汉旧仪》卷下曰：“县户口满万，置六百石令，多者千石。户口不满万，置四百石、三百石长。”则海西等四县，皆当为户数过万的大县。至于迁陵县的户数，如果以简8-552所记的“卅二年，迁陵积户五万五千五卅四”为准，即此处“积户”理解为实际户数，则相对于其超过五万的户数，迁陵县的吏员数量是适当的。然而事实恐怕并非如此。《里耶秦简牍校释》第一卷指出，积户应释作“累积户数”，并不等同于现有户数。在此基础上有学者认为，简文中出现频率同样很高的“见户”，才可能更接近迁陵县实际的户数。是由秦始皇二十八年到三十三年、三十五年迁陵见户在152到191户之间，而有“编户人口数量为一两千人”和“300-400户左右”两种比较近似的推测。不过，此二者均未注意到简8-1519中秦始皇三十五年迁陵县“凡田七十顷卌二亩。·租凡九百一十”的记载，按“户婴四石四斗五升”进行换算，是年迁陵县仅交纳田租的户数即约有204户。因之见户与实际户数的确切关系，尚有待于进一步研究。但无论如何，迁陵县的户数不仅没有五万以上，连一万都还差很多却是可以肯定的。对比前揭东海郡户数过万的千石大县，如郯县和兰陵县，在西汉晚期地方行政机构冗员膨胀的情况下，其吏员数量还不到100人，而户数远不到一万的迁陵竟有超过100人的吏员总数，便知道这样的编制实际是过多的。

此处不妨设想一下，假如迁陵县真的是户数五万多的人口大县，动辄出现大面积的缺吏，难免有殆及统治的危险，对一个新近占领的地区而言，显然不符合常理。因此，比较合理的解释或许是，迁陵县超过百人的吏员编制，是秦为了确保有绝对充足的力量，推行秦制和秦文化所做的规划。一方面，在相当于今湘西土家族苗族自治州的广袤区域内，秦只设置了迁陵、酉阳二县，对它们自然格外地重视。另一方面，据笔者粗略统计，目前公布的近三千枚里耶秦简中，出现的不同书手多达八十名以上，亦足以证明当时迁陵县内外政令传达、讯息交换的频繁。故而即使前述缺吏现象是迁陵地方政权初建阶段的反映，以迁陵县的吏员编制，也很难保证政权稳定以后，选用本地人为吏就没有缺吏之虞。

更何况，秦汉时期对官吏的任用还有财产、年龄、身份、学历及职业等方面的规定。而在实际的吏员任用过程中，由里耶秦简可知，迁陵县也确实是遵照秦律行事的：

   （11）丗二年正月戊寅朔甲午，启陵乡夫敢言之：成里典、启陵邮人缺，除士五（伍）成里匄、成，成为典，匄为邮人，谒令尉以从事，敢言之。（8-157）

正月戊寅朔丁酉，迁陵丞昌却之启陵：廿七户已有一典，今有（又）除成为典，何律令（应）？尉已除成、匄为启陵邮人，其以律令。（8-157背）

启陵乡啬夫请示“除士五（伍）成里匄、成，成为典，匄为邮人”，被迁陵县丞昌以成里“廿七户已有一典”，再任命一名里典与律令不合的理由驳回，便是明证。因之秦对任用官吏的严格规定，以及迁陵县的忠实贯彻，也可能会是造成缺吏的原因。

由此可见，虽然秦对新地的政权建设有着精心的设计，但在具体实施的过程中，却存在颇多自相掣肘的干扰因素，显得心有余而力不足。所谓“秦非不欲治也，然失之者，乃举措太众、刑罚太极故也”。迁陵乃至其它新地暴露的缺吏现象，某种程度上正是这句话的写照。

三、“为吏之道”

实际上，以秦在战争中扩张的速度和规模，统一后难免会任用部分六国原先的官吏。对于秦帝国而言，无论是这批人，还是在地方重新选拔的官吏，都有一个极其重要甚至关系到统治安危的现实问题要面对，即如何让他们尽快具备治理地方所应有的能力、意识与责任感。质言之，上述官吏先上岗后补证也好，正常学习也好，都要进行有针对性的培训。有鉴于此，我们认为睡虎地秦简《为吏之道》、岳麓秦简《为吏治官及黔首》以及北大藏秦简《从政之经》等文本，正是这种大背景下的产物，实为当时流行的训吏教材。虽然某些特定称谓，如《为吏之道》指称平民百姓时用“民”或“万姓”，《为吏治官及黔首》混用“黔首”和“民”，反映了二者时间上的顺序之分，但在宗旨上却体现了秦统一前后在培养地方基层官吏方面的一致性和继承性。这类文本的共同点在于，一方面，其行文格式和语汇与《仓颉篇》系统相类，具有宦学识字教材性质，既是秦对新地缺吏的积极补救，又是推行“书同文”政策的一个重要组成部分；另一方面，其思想内容树立的为吏的普遍准则，也适应于在整个帝国范围，特别是新地培养思维观念一致的官吏群体的需要，可捏合包括新地吏在内的全体官吏。进一步来说，尽管《为吏之道》等文本的广义受众应是全国官吏，但对许多刚被纳入秦的体制内的新地吏来说，其作用和影响显然更为直接。陈松长先生将这类文本的性质归结为“根据学吏制度的需求而编写的一种比较常见的宦学读本”，可谓抓住了秦人追求事半功倍的切要之处。

具体而言，《为吏之道》等文本主要从修身、为官及政治态度三点对官吏提出了要求，如“吏有五善”、“吏有五失”、“吏有六殆”。由于并未局限于某一家思想，儒、墨、道、法皆有其反映，致使秦对吏所抱有的期待，被罩上了一层温情的面纱——“为人君则惠，为人臣【则】忠，为人父则兹（慈），为人子则孝，为人上则明，为人下则圣，为人友则不争……”（1541正）俨然成了君子与良吏的完美结合，同“秦吏”众所周知的酷烈形象大相径庭。是表明秦对基层官吏的要求，在很大程度上整合了社会公认的标准。这种君子与良吏兼而有之的形象，固然有其存在的道理，不能轻率地认为秦对于“以吏为师”政策下，官吏道德修养的重要性以及暴政、急政的危害性没有认识。然而矛盾之处在于，它更多表现出的是一种理想化的道德追求，与官吏所取得的治绩相比，缺乏有说服力的量化方式。归根结底，秦的统治系于对律令的贯彻，当它的道德要求与这一铁的规则发生碰撞时，种种浮于法家底色之上的思想因素便显得黯淡无光了。

前引《语书》中，当秦的文化整合被强制推行时，即便《为吏之道》十分反对“变民习浴（俗）”，将它与“缓令急徵”、“夬（决）狱不正”以及“法（废）置以私”等行为相提并论，认为对地方统治的影响极坏，实际也无济于事。“凡良吏明法律令，事无不能殹（也）。”只要官吏忠实地发挥将律令付诸实践的纽带作用，就定然可以实现律令制订者所预想的效果，而无须虑及律令是否能与当地社会民情合理地兼容。似乎在秦的统治者看来，没有不合时宜的律令，只有未能执行到位的官吏。因此，在现实的政治运作中，官吏的品德乃是由治绩亦即对律令的执行情况决定的，但凡不能有效落实律令者，就是“不忠”、“不智”、“不廉”。而且秦不仅崇尚法治，还重视以法治吏。在睡虎地秦简中便可以看到，秦律对官吏考课有着事无巨细、不厌其详的各项赏罚规定。所导致的结果，即为了达到应有的治绩，为了使律令看起来确实得到了贯彻，许多官吏不惜使用暴力，不择手段地强化法治。在此过程中，律令存在的种种疏失都被突出放大了，而造成的后果却被掩盖了。两相对照可知，《为吏之道》等文本中理想化的官吏形象，除了考课可以量化的部分，其余基本左右不了现实，某种程度上还是与现实脱节的。一断于法才是对官吏最根本的要求与评判标准。

关系到新地，仍以早已入秦的南郡为例，问题的复杂性还体现在秦既然任用当地人为吏，则必定会按照相同的原则责求他们。但要让当地人都遵照秦律的意志，逼迫自己的乡亲变易风俗，却显然是无法通过强制短期实现的目标。工藤元男先生指出：“法治主义的转换属于统治理念上的事，要在现实中按照这一理念实施政策，必然就需要一定的时间。当时，尽管有郡守的命令，官吏们面对原有习俗根深蒂固的社会，在乡俗面前束手无策，法律的实施被歪曲，或被无视。肩负地方行政之责的县令对这些违反者只能常常视而不见。”之所以“今法律令已备矣，而吏民莫用”，根源正在于此。但秦的当政者却并未省思个中缘由，反而通过对律令的修订——“故腾为是而修法律令、田令及为间私方而下之，令吏明布”，实行更严苛的监督和控制，将更沉重的压力加之官吏的头顶。这种执政思路，无疑形成了一个恶性循环。准以前述原则，当秦的统治者笃定律令能“去其邪僻，除其恶俗”并为之鼓与呼时，即便背后有许多违背民意或文化发展规律的不合理之处，官吏也必须将这样的结果落实到位。于是，这也就无可避免地会衍生出“刑罚深酷，吏行残贼”的暴政。在此情况下，如果外来的新地吏又出现对新黔首巧取豪夺，甚至辱骂、殹打的行为，便不啻雪上加霜，使对立情绪更广泛地播撒于官方与民间，乃至新地吏群体的内部。草蛇灰线，伏延千里，秦对新地的统治，长此以往必定会引发越来越严峻的矛盾与冲突。

本文为“出土文献与中国古代文明研究协同创新中心博士创新资助项目”研究成果。